新书《美国国家公园史（1872—1933）》

从1872年黄石公园诞生到1933年美国联邦政府通过改组确立国家公园体系，这段时间是美国国家公园发展的早期阶段。《美国国家公园史（1872—1933）》以美国国家公园的兴起与发展及其管理体制的变迁为主线，依据美国联邦政府档案、法律文献、亲历者的回忆录、著述及相关传记等历史资料，并结合已有学术研究成果，系统考察在19世纪后期至20世纪30年代美国社会转型与联邦政府机构竞争的历史情境中，自然与文化遗产保护理念的演变、相关法律与政策的制定，以及各利益相关方之间的博弈如何影响了美国国家公园建设，尝试揭示美国环境治理中观念、利益与权力交织的复杂关系。

作者简介

高科，现为西南大学历史文化学院副教授，主要研究方向为美国环境史。主持国家社科基金项目两项。在《世界历史》《美国研究》《史学集刊》《光明日报（理论版）》等刊物上发表论文十余篇。

精彩试读

来自于功利主义开发势力的挑战与威胁

正如前文所言，公园倡导者运用的策略成功地将黄石公园地区描绘成了一个“无用之地”，从而获得了国会立法的支持。然而，随着放牧、定居、水利、采矿等功利主义开发势力向该地区的渗透，广阔的黄石公园土地上难免会发现值得开发的资源，于是，这些利益群体不断地向黄石公园发出挑战与威胁。

实际上，对于黄石公园而言，与各种功利主义开发势力的斗争从创始之初便已经开始了。就在黄石地区的荒野景观被发现后，很快有人预见到了圈占这些景观地可以带来丰厚的商业利益，试图以“先到先得”的办法来获取那里的土地。美国社会的有志之士正是看到了黄石地区日益面临被商业化开发和私人占领的危险，才迅速发起了黄石公园立法活动。黄石公园建立后，园长兰福德向内政部部长建议，这些人对黄石公园土地“并不具有先占权”，“对他们的申请应该予以拒绝”，“如果授予其土地，这将建立起一个先例，为那些类似的申请打开了大门，这样一来，能够彰显公园独特性的奇观胜景就会很快丧失殆尽”。为了减少公园与他们之间的冲突，对于那些在公园建立之前便已存在的设施，政府应该给予建设者足够的补偿；并且，如果这些人要想成为特许经营商，那么他们的资格应予以优先考虑。在此后20余年的时间里，这些利益群体一直在寻求获得黄石公园中的土地。并且，他们还获得了部分国会议员的支持。在这些支持者看来，黄石公园的正当用途依然是进行定居和开发。例如，1883年，当国会讨论给黄石公园拨款时，堪萨斯州参议员约翰·英格尔斯（John Ingalls）便攻击黄石公园是“一个昂贵但没有用的东西”，并称“联邦政府能为黄石国家公园做得最好事情便是去勘测它，并像对待其他公共土地一样将其出售”。由于这些群体未能取消或者修订《黄石公园法》，他们想要获取黄石公园土地的努力最终归于失败，于是，他们转而要求联邦政府做出经济上的补偿。

由于资金、人力的限制，管理者对黄石公园的考察推进得比较慢，导致其边界迟迟未能划定，这也给一些利益集团留下了钻空子的机会。1877年，诺里斯担任园长后立即催促内政部部长发起一项针对黄石公园边界的考察。他发现加德纳河（Gardner）和黄石河北边有一个矿区，并预料黄石公园与之比邻的几个地区会有珍贵的矿产资源，一旦这些矿业集团介入，与他们的交涉将会非常艰难。然而，诺里斯的警告并没有引起内政部的重视。到1893年，公园的边界依然还没有划定，于是一些商业利益集团便以这些地区拥有丰富的矿藏资源为借口，谋划将黄石公园中的土地分割出去。随着时间的推移，矿业集团一直在暗中调查黄石公园的矿产资源并意图以此获取公园的采矿权或者分割公园的土地，尽管他们的阴谋最终并未得逞，但一直给黄石公园管理带来颇大的压力。直到1903年，黄石公园的边界完全划定，并且勘探队实际上也没有发现有价值的矿藏的情况下，矿业集团对黄石公园的威胁才算终结。此外，更为严重的是，以北太平洋铁路公司为代表的几家铁路公司发起了在黄石公园中修建铁路支线的倡议，他们通过自己的代理人向国会提交议案，试图推动国会立法赋予其在黄石公园中修建铁路的权力。与此同时，他们积极谋求对黄石公园景观资源的开发，并且试图垄断公园中的旅游生意。例如，在北太平洋铁路公司的一份备忘录中明确地写道：“黄石公园必须被打造成为一个夏日度假地。”于是，他们设立旅游开发公司去掌控公园中主要的特许经营项目，尤其是在宾馆饭店的建设和运营方面。1882年，北太平洋铁路公司下属的黄石公园开发公司（Yellowstone Park Improvement Company）很快和内政部部长助理达成了“霍巴特—道格拉斯—汉琪”租赁（The Hobart-Douglas-Hatch Lease）。在该协议下，该公司以极其低廉的价格获得了七块每块大约1平方英里的土地，几乎将所有重要的间歇泉盆地、猛犸象热泉、峡谷、瀑布包括在内。为了修建宾馆，他们在公园中大量砍伐树木和开采石头。该协议曝光后引起了轩然大波。例如，1883年1月4日《森林与溪流》杂志以《劫掠国家公园》为题发表文章批评黄石公园开发公司“垄断了公园中的饭店、驿站和电报”，声称“这个为了人民被保留下来的公园”将成为该公司赚取利益的机器。正如奥布里·海恩斯指出的，在黄石公园最初的十余年时间里，国家公园管理所面临的“更为艰难的斗争”是与以铁路公司为代表的垄断利益集团之间的斗争，取得这场斗争的胜利是确保黄石公园获得足够安全并使其所代表的理念真正发展起来的关键因素。

到了进步主义时期，水利开发的触角延伸到了黄石河地区，并长期成为黄石公园最大的威胁之一。黄石河上游河谷是一处颇为理想的大型水利设施建设地，无论是商业和农业力量、当地居民以及政府官员都希望在那里修筑水坝。防洪和灌溉是当地居民和农业开发商的主要诉求，而对于地方官员来说，水利设施的修筑能够让该城市发展成为商业中心，进而增加人口。从19世纪90年代开始，蒙大拿出现了一批以美国灌溉协会（National Irrigation Association）主席乔治·曼克斯维尔（George Maxwell）和《灌溉时代》（Irrigation Age）出版商威廉·斯迈思（William Smythe）为首的政治和商业力量，号召对西部干旱区进行水利开发，因此拥有“富饶的农田、平整的土地以及适合筑坝”的黄石河谷便成为修建大型水利设施的最佳地点。1901年2月国会通过的《通行权法》以及1902年通过的《复垦法》（Reclamation Act），都授予内政部部长在西部开发灌溉和水利设施的权力，并且没有明确将国家公园排除在外。于是，围绕在黄石河上修筑水坝的呼声和行动便一直持续不断。尤其是以约翰·缪尔为首的国家公园保护力量在“赫奇赫奇争论”中的失败，致使约塞米蒂国家公园开创了修筑水坝的先例，这给寻求在黄石公园中筑坝的水利开发商做出极强的示范作用。于是，申请在黄石公园中修筑水坝的提议和行动此起彼伏，并在20世纪20年代到达顶峰。

从国家公园运动发展的外部环境来看，进步主义时期的功利主义资源开发势力非常强大，而倡导国家公园保护的力量虽然在迅速成长，但总体上来说依然比较薄弱。随着联邦政府对自然资源管理权力的强化，真正对自然资源的命运起决定性作用的，是诸如西奥多·罗斯福总统以及林业局局长吉福德·平肖等看重自然资源功利价值的政治实力派。他们身居高位，处于权力的顶峰，倡导对自然资源进行“明智利用与科学管理”，强调对森林、草地、矿藏、水利、灌溉等资源进行开发。1898年，吉福德·平肖开始负责美国的林业管理，后在西奥多·罗斯福总统的大力支持下，不仅成为美国林业局首任局长，还在1905年通过国会立法将森林保留地的管辖权从内政部土地总局（General Land Office）转移到了林业局，成为美国森林资源保护与开发政策的实际主导者。“平肖管理森林资源的目的是充分利用它们，而不是出于其美丽；至少从职业的角度来说，平肖没有美学观念，他没有兴趣为保护自然而保护自然，也很少关心野生生物以及在公共土地上给人们提供旅游休闲娱乐机会。”作为该时期美国资源保护运动的领导机构，美国林业局不断寻求将国家公园划归林业局管理，或者将国家公园中的大片森林分离出来用于开发。即便是对国家公园颇有好感的西奥多·罗斯福总统也持这样的观点。1901年，罗斯福总统在国情咨文中提出，鉴于国家林业局管理下“森林保护区对人民的有用性和公众对其价值的认识迅速而显著地提高”，因此应该将“国家公园中以及附近的森林保留地转交给林业局管理”。1908年，他再次提出应该将“所有与国家森林相邻的国家公园完全由农业部下属的林业局管理，而不是像现在这样由内政部管理”。在1912年的一场关于设立国家公园局的国会听证会中，美国农业部部长詹姆斯·威尔逊（James Wilson）声称，如果国家公园中“有一定面积的森林，那这些林地应该作为漂亮风景来对待。但如果存在大片森林地，那就不再符合国家公园的目的，应该将其排除在国家公园之外”。很显然，国家公园和国家森林的存在价值并不相同。一旦将其归属林业局管辖，国家公园的价值必然遭受严重损害，后果也不堪设想。此外，大多数国会议员以及资源政策的制定者对国家公园及其存在价值并不十分了解，对于保护国家公园中的荒野景观也缺乏真正的兴趣。反之，国家公园的支持者主要是来自于民间的自然保护主义者，他们大都远离联邦政府、国会等权力中心，难以直接影响联邦政府的自然资源政策。于是，在1916年美国国家公园局成立之前，与当时居于核心地位的国家森林相比，国家公园处于绝对的弱势地位，不仅数量少、增长缓慢，在财政拨款、管理体制等方面也难以望其项背。尽管在该时期，由于黄石公园比较远离资源开发势力的范围，再加上公园保护力量的努力，功利主义开发势力最终并未给黄石公园带来严重的实质性损害。然而，这些势力觊觎黄石公园自然资源的举动一直给公园管理带来了巨大的外部压力，并且对其他国家公园产生了非常不利的影响。比如，1895年，在木材商、采矿公司和地产商等利益集团的影响下，美国调整了约塞米蒂国家公园的边界，使得542平方英里的土地划归允许采矿、伐木、狩猎等活动的“塞拉森林保留地”。这些被移除的土地 “是重要的野生动物栖息地，低地和河谷，非常适宜于野生动物繁殖和过冬”，公园也因此丧失了“许多最古老、最优美的森林”，而补偿给公园的113平方英里土地却是看不到经济开发价值的山岭区。1910年冰川公园建立后，其东部边界地带尤其适合野生动物在秋冬季节觅食，也正因为如此，这些动物时常遭到猎杀。为了保护这些野生动物，公园倡导者试图拓展冰川公园的东部边界，但因为矿业集团的反对而未获成功。

总之，19世纪末20世纪初，围绕黄石公园立法及其管理、建设与开发，诸多利益群体有着不同的认知观念和利益诉求，他们通过自身的观念和行为影响着黄石公园的管理实践与政策构建，致使黄石公园在管理体制构建、自然资源保护与旅游开发等方面一直面临诸多困境，并且长期受到功利主义开发势力的挑战与威胁，这也成为美国早期国家公园普遍处于内忧外患境地的缩影。黄石公园管理困境的形成，实质上是不同利益集团基于自身的观念和利益进行权力博弈的结果，体现了他们在国家公园这一社会场域中观念、利益与权力交织的复杂关系。正如美国环境史学者道格拉斯·韦纳（Douglas Weiner）指出的，“每一个涉及‘环境’的斗争，从根本上说，都是有关权力的利益之争”。鉴于当时美国社会对自然资源的征服与开发处于绝对的主导地位，国家公园倡导者能够通过国会立法来避免这些公共土地被“私人占据、出售或定居”已属难能可贵，在管理过程中则难以获取国会和联邦政府在资金、政策、人力方面的足够支持。不同的利益集团对国家公园的资源利用有着不同的认知观念、利益诉求和政治手段，要平衡这些利益集团的冲突殊非易事。作为国家公园的管理者，无论是内政部、陆军部还是具体执行的园长及助手皆无经验可循，一切都在“摸着石头过河”，管理者的个人观念和经验、美国社会的各种自然资源管理模式等都会不同程度地对国家公园产生影响。因此，包括黄石公园在内的几乎所有国家公园都遭遇到了类似的困境有其历史的必然性。

来源：百道网