【百道编按】2021年7月8日,《金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2021)》重磅发布,该报告由中国社会科学院国家金融与发展实验室、中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社共同发布。本文为总报告中提到的关于大型互联网平台的市场行为、监管挑战与政策应对,其中的核心观点为今后深入研究和监管机构的政策制定做出铺垫。
2021年7月8日,中国社会科学院国家金融与发展实验室、中国社会科学院金融研究所、社会科学文献出版社共同发布了《金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2021)》。
《中国金融监管报告(2021)》作为国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地的系列年度报告,秉承“记载事实”“客观评论”以及“金融和法律交叉研究”的理念,系统、全面、集中、持续地反映中国金融监管体系的现状、发展和改革历程,为金融机构经营决策提供参考,为金融理论工作者提供素材,为金融监管当局制定政策提供依据。
《中国金融监管报告(2021)》主要由“总报告”“分报告”和“专题研究”三部分组成。
“总报告”为两篇:第一篇为“大型互联网平台的市场行为、监管挑战与政策应对”,在对大型互联网平台在发展中所涉及的市场竞争以及监管挑战进行总结的基础上,形成关于大型互联网平台市场竞争、垄断行为和监管治理的研究框架,并提出一些核心观点,为今后的深入研究和监管机构的政策制定做出铺垫。第二篇为“中国金融监管:2020年重大事件述评”,对2020年度中国金融监管发生的重大事件进行系统总结、分析和评论,并对2021年中国金融监管发展态势进行预测。
“分报告”为分行业的监管年度报告,具体剖析了2020年度中国银行业、证券业、保险业、信托业以及外汇领域监管的年度进展,呈现给读者一幅中国金融监管全景路线图。
“专题研究”部分是对当前金融监管领域重大问题的深度分析,主要涉及现代中央银行制度建设、《商业银行法》修订、《民法典》实施对保险资管合同效力的影响、地方金融监管体制、虚拟资产监管、金融控股公司发展与监管、高等级国企债券违约研究、供应链金融、数字消费金融、“原油宝”穿仓事件、印度金融科技“监管沙盒”、存款保险制度等方面。
平台经济理论、技术和政策探索不断深入,平台竞争与垄断有待进一步正确认识
国家金融与发展实验室副理事长、中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长胡滨在发布会上分析指出,近年来,平台经济的发展进入一个高速发展阶段,围绕平台经济的理论、技术和政策等的探索不断深入,正确认识大型互联网平台垄断问题,对于金融风险防控和金融监管改进都具有重要的学术和政策价值。
大型互联网平台作为平台经济的典型代表,是一个具有基础设施秉性、发挥双边市场匹配功能、具有去中介并再中介并有效链接多个主体或产业的复杂生态系统。大型互联网平台的兴起具有技术应用、规模经济以及双边市场等多重内在驱动因素,依托数字经济、平台经济及其特有的双边市场功能发展,大致呈现出网络效应、极端规模经济、交互操作、再中介以及链接功能等五大秉性。
针对大型互联网平台的竞争问题,胡滨指出,双边或多边平台下市场竞争的决定性因素是交易行为,平台竞争的焦点从市场份额转移至市场替换,从市场内部竞争转移至跨界竞争,同时平台市场行为还涉及到准入门槛、自我偏爱等问题。平台定价策略主要是为了服务双边市场的创造,以非中性或不对称定价为核心,并与以边际成本定价的传统模式形成差异。
针对大型互联网平台的垄断问题,胡滨指出,平台经济领域的垄断包括滥用市场支配地位、歧视、劫持行为、限制交易、预防性兼并行为、垄断跨界传导、滥用数据、算法歧视、垄断协议等。由于平台具有极强的网络效应和极端的规模经济,较容易形成“赢者通吃”的状态。即使平台没有达到“赢者通吃”的情形,滥用市场支配地位、价格歧视、预防性兼并等垄断行为也有可能发生。当前,垄断是大型互联网科技平台监管的核心内容之一,已经成为重大的政策议题,2020年10月6日,美国众议院司法委员会正式颁布《数字市场竞争调查报告》,2020年12月15日,欧盟委员会发布《数字服务法》和《数字市场法》。
关于大型互联网科技平台的数据垄断及治理问题,理论和政策上均存在争议。胡滨指出,数据是平台垄断的一个核心支撑。部分平台对垄断特别是数据垄断存在刻意的“忽视”,实质上是企图构建一个具有持久性的竞争“护城河”,这也使得大型互联网平台的垄断监管快速地提高到政策实施的议程中来,数据垄断也已成为国际社会重点讨论的监管政策。各国政策的探索、定调和实践表明:一是平台的垄断确实存在且非常严重;二是平台垄断的监管非常必要;三是大型互联网平台的反垄断监管更为重要;四是大型互联网平台反垄断监管的核心是数据治理。
胡滨还进一步指出,由于大型互联网平台在垄断和数据利用等方面存在的诸多潜在风险,对其的监管和规范也逐渐成为重要的政策议题,并且从单纯的经济范畴和监管概念演变为更为综合的社会治理问题。首先,监管三个重要目标分别是市场功能发挥、风险防范化解和消费者有效保护。其次,大型互联网平台在经济活动中的广泛性和渗透性使其在一定意义上具有基础设施功能,如果由具有盈利目标的企业来提供基础设施,很可能导致潜在利益冲突,因此需要公众部门的干预与规范。再次,大型互联网平台自身承担了一定程度上的社会治理功能。
大型互联网平台风险需要有效识别
国家金融与发展实验室副理事长、中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长胡滨在发布会上分析指出,大型互联网平台利用双边市场或多边市场创造需求和供给的新型匹配机制,为数字服务和市场的发展提供了重要的保障,为金融科技及数字普惠金融发展提供了创新的基础,也为经济社会数字化转型提供了扎实的支撑。但是,在这一过程中,大型互联网平台带来了四大风险:
第一,消费者歧视。首先,大型互联网平台的消费者权利界定和权利保护保障存在难题。由于消费者权利的界定尚未与平台经济的特殊性有效匹配,消费者歧视及其认定就存在争议,消费者权利的保障也因此缺乏扎实的法律与制度支撑。其次,在平台经济中,非对称服务与定价策略是平台经济功能发挥的重要支撑,但是,这可能演化为侵犯消费者权益的歧视行为。部分平台通过大数据分析、人工智能对消费者进行分类和画像,并对其实施差别定价,侵占消费者剩余。在极端情况下,平台会将无利可图的消费者直接排除出服务名单,导致其经济权益受到严重损害。极端消费者歧视的一个体现是数字鸿沟,即将缺乏数字终端或不具有数字操作能力的群体完全排除在服务范围之外。
第二,数据滥用。数据滥用是大型互联网平台运营中的重大风险,其中,强制授权、过度索权、超范围收集个人信息、违规违法使用个人敏感信息获益以及数据泄露等情况尤为突出。数据滥用的根源在于数据资产权利和数据相关方权责的界定不清晰。由于大型互联网平台的网络化、开放性和跨边交互性等以及消费者多宿性等特征,大型互联网平台的数据滥用和数据隐私问题更为复杂。平台作为数据管理方一定程度上“越权”或“侵权”成为数据使用方甚至数据所有方,已经超越了数据采集和使用的必要性和合法性原则。
第三,创新阻碍。大型互联网平台的出现本身是信息技术创新应用的结果,然而,成为在位厂商之后,大型互联网平台却很有可能成为进一步技术创新的阻碍者。在位大型互联网平台经常会试图将技术锁定在对自己作为有利的状态,从而避免其他创新的采用甚至会利用“预防式”开发与并购将可能具有颠覆性的最新技术加以封存,以避免威胁自己的市场地位甚至是垄断地位。这对于社会而言是极大的福利损失。大型互联网平台阻碍技术创新的手段包括市场排他性协议和技术标准。大型互联网平台的创新阻碍作用体现在数据垄断及数据屏蔽等。
第四,系统重要性。大型互联网平台的系统重要性首先体现在其规模上。第一,一旦大型互联网平台出现技术故障或其他风险,影响就非常广泛,甚至引发重大社会问题。第二,如果平台某些交易者对经济运行的预期产生偏差,就可能由于平台用户的趋同性而放大成为对经济的重大冲击。第三,大型互联网平台在经济上的重要性还将导致“大而不倒”的道德风险。大型互联网平台的系统性重要性还体现在其结构复杂性上。双边乃至多边的客户结构和多样化的业务类型意味着风险源和传染渠道更为多样和复杂,而其影响力则常常被平台自身所低估。
因此,不管从理论逻辑还是政策实践,大型互联网平台的规范监管都是极其重要的。
妥善应对大型互联网平台的监管挑战
国家金融与发展实验室副理事长、中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长胡滨在发布会上分析指出,平台经济创新与传统组织创新的最大区别在于平台经济创新可能带来的是一种颠覆性创新。这种颠覆性创新已经给市场结构和风险格局带来了重大的影响,也对监管当局构成四大挑战。
第一,与当前监管体系的兼容性。大型互联网平台系统重要性的形成主要是由于其双边或多边的业务结构,这不仅使得其风险来源和传导途径更为多样化,而且容易造成各类风险的交叉传染。从这一角度来看,对于大型互联网平台系统性重要性的认定与监管需要不同领域监管当局的合作,但是,在目前这种监管合作机制尚未建立起来,这给大型互联网平台的监管留下了隐患,主要表现在三方面:双边网络化市场模式与垂直化机构监管的不匹配性,跨界经营与行业监管的不匹配性,数据监管与产品监管的差异性。
第二,平台垄断的认定与监管。2020年以来,随着美欧强化对大型互联网平台及其潜在的垄断问题的监管,平台垄断就成为国际社会重要的政策议题。关于平台垄断需要有两个基本判断:一是大型互联网平台具有系统重要性,二是垄断问题是大型互联网平台监管的重要环节。平台的垄断比传统市场垄断的认定和监管困难很多,主要面临三个重要难题:一是相关市场界定较为困难。二是数量型指标为核心的市场竞争分析难以反映大型互联网平台竞争的真实状况,尤其平台经济用户的多宿性使得多个用户主体与多个平台主体之间的影响关系复杂化,传统市场规模总量和市场占有率指标难以有效反映竞争格局和垄断地位。三是市场支配行为较难认定。
第三,“数字主权”与司法管辖权归属。一方面,由于互联网技术应用使得平台业务拓展呈现跨国界特征,大型互联网平台自身或者链接平台一定程度上都是跨境平台,这首先导致了监管权的归属问题,也即“数字主权”的争议。另一方面,大型互联网平台的跨境业务属性也导致了特定维度上监管者的政策选择难题。考虑到互联网空间的开放性和大型互联网平台经济社会效应的多样性与复杂性,任何企图依靠单方面的监管政策来获取最大国家利益的企图都很难获得成功,而此时不同法域的监管当局之间的政策协调就成为一个重要问题。
第四,经济监管与社会治理的融合。大型互联网平台业务运行涉及的内容、对象及相关风险已超越了经济领域,相应的监管与治理也远远超出产业或金融监管当局的职责边界、业务能力和法律支撑,但是社会领域监管当局的介入及其与产业监管当局的协调却远没有规范可循,经济监管与社会治理在目标、内容、工具上也差异巨大,这使得大型互联网平台的综合治理变得更为复杂,必须通过部门协调和治理体系建设来实现对大型互联网平台的有效监管与治理。
构建大型互联网平台监管长效机制
国家金融与发展实验室副理事长、中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长胡滨在发布会上分析指出,大型互联网平台是当前平台经济的重要载体,为供求双边的联结和要素资源的配置提供了新的范式,也为经济社会数字化转型提供了重要支撑。但是,由于大型互联网平台的竞争策略和定价策略等具有特殊性,可能产生系统重要性、平台垄断、跨境司法管辖权、消费者保护以及数据安全等难题,带来重大风险,同时也对当前监管当局带来了显著的监管挑战。作为数字经济和平台经济较为发达的经济体,中国需要充分认识平台经济在资源配置中的优势和作用,同时亟待对大型互联网平台及平台经济等进行有效的监管和规范,对此,胡滨着重阐述了对积极完善大型互联网平台监管的五点思考:
第一,实施包容性监管政策框架,鼓励平台经济创新发展。监管当局权衡效率和风险,应采用包容性监管政策框架,积极鼓励平台经济创新发展,有效防控平台经济潜在风险,实现创新与风险的有效平衡。在双循环新发展格局中,中国更应该强化平台经济以及更广泛的数字经济的“弯道超车”功能,以包容性监管框架来促进经济社会高效有序的数字化转型发展。同时,还需要考虑到平台的差异性,在标准化、统一化的监管原则、逻辑和指标要求下,进一步考虑平台个性化的效率与风险,有效防控个性化大型互联网平台的潜在风险。
第二,注重大型互联网平台关联性,着力系统性风险防范化解。一是监管充分覆盖,将大型互联网平台纳入到相关的监管规范体系之中,避免出现监管空白和监管漏洞。二是注重功能监管,强化监管机构之间的统筹协调,以平台功能作为实质进行监管,以有效覆盖大型互联网平台跨界经营和多边主体的现实风险。三是重新认识并有效界定系统重要性,对大型互联网平台系统重要性的标准判定、内在关联、外部关系和风险应对等进行全局统筹。四是注重强化平台再中介功能和基础设施功能的风险监测,重点防范技术失败、基础设施失灵以及链接机制断裂等的潜在风险。五是金融业务持牌经营。
第三,有效应对平台垄断风险,健全垄断监管长效机制。首先,要尽快建立健全平台经济特别是大型互联网平台的反垄断政策框架和长效机制。其次,亟待建立平台经济和数字经济的垄断判定标准。再次,尊重平台经济特别是双边或多边市场的特殊性。最后,强化数据垄断的监管与治理,尤其注重数据驱动的垄断协议、滥用数据市场支配地位以及数据驱动的经营者集中,强化数据合谋、人工智能叠加的合谋、限制竞争对手获得竞争、自我优待、价格歧视、排他条款、横向集中及纵向集中等的监管。
第四,充分重视数据主权,构建跨境互联网平台监管框架。在大型互联网平台的业务拓展和生态系统形成过程中,跨境业务将是一个日益重要的组成部分。一是要深刻认识大量互联网平台及平台经济可能带来深远的影响,注重强化把新兴技术应用纳入到金融监管规制框架中来。二是着重把握跨境金融科技、数字服务等的直达性和安全性目标,注重重点领域相关数字主权的规范监管制度完善。三是总结国内金融科技、数字服务和数字市场等的创新、实践与教训,深刻认识数字主权博弈,加快国内平台经济和大型互联网平台的监管规范进程,并将相关标准纳入大型互联网平台监管的国际治理和国际规制标准化进程之中。
第五,加强消费者保护,强化大型互联网平台社会治理。深入认识大型互联网平台、数字服务和数字市场数据隐私、数据安全和消费者保护的必要性和重要性。建立健全数字服务和数字市场的消费者权利界定的相关标准,重对安全保障权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、监督批评权等的界定与规范。充分认识大型互联网平台的网络效应及其对监管治理的影响,致力于构建一个多主体、法治化、扁平化,注重问题导向,注重公共选择的大型互联网平台的社会治理体系。
(参见《金融监管蓝皮书:中国金融监管报告(2021)》P1-26,社会科学文献出版社2021年6月)
(责编:佑生)
发表评论前,请先[点此登录]