【百道网·鲍红专栏】教辅评议制度将教辅的评议与选择权上收至省市教育主管部门，400亿元教辅市场被条块分割，腐败盛行，影响教育质量。谁之过？如何整治？
每到开学，区教育局和新华书店的工作人员，会一同到下面去抽查几所学校。谭康永说：“几个人进了班级，就打开学生的书包检查，名义上是检查减负，但老师都知道，是在查有没有使用目录上的教辅。”
这个目录，是省里的教辅评议公告。在谭康永看来，这个评议与当年的教辅目录没什么区别，甚至更过。
谭康永任教的小学，在一个欠发达省份地级市的区县，教育资源也相对落后。多年来，这所小学的学生减少了近一半，如今每个年级仅有30余人。
谭康永告诉记者，学生使用什么教辅，需由“上面”做主。统一的教辅征订从上一学期末就开始了，“区教育局在临放假前把目录给学校，校长再给班主任，再让任课老师选”，“表面是自主选，但大家心里明白，有些书是一定要选的”。同步训练、测试卷、以及某些专题教材，一学期近100元。
因为老师对目录教辅的勾选不积极，这两年，老师连教辅征订单也看不见了，教辅直接随着教材统一发放。还有一次，把配套的版本都发错了。
目录上的教辅质量不佳，谭康永说，就他所知，尽管大多学校都会征订，但有的老师并不使用，甚至没有发给学生。而学生通过做市场化的教辅提高成绩，几乎不可避免。
在中国的应试教育环境中，教辅的使用非常普遍。中国有中小学生超过2亿人，相关教师逾千万人。每年使用的教辅数量庞大，利润丰厚。
具体而言，中小学教辅材料指与教科书配套，供中小学生使用的各种学习辅导、考试辅导等出版物，如同步课后练习，寒暑假作业，考试总复习、试卷等。
教辅主要通过统一采购来销售。据中国新闻出版研究院副研究员鲍红介绍，目前，统一采购约占教辅销售的80%。而对统一采购影响最大的，是2012年来的“教辅评议”制度。
2012年2月23日，由教育部牵头，四部委下发《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》（下称四部委通知），要求省级教育部门成立一个教辅评议委员会，对市场上的教辅择优推荐，并进行评议公告；各地市的教材选用委员会，再从省级评议公告中，选出一套教辅“推荐”给学校，由学生“自愿”购买。
但在实际操作中演化出上述种种乱象：地方保护盛行、变相强制征订、教辅评议腐败……
2016年4月9日，在第十三届中国民营书业发展高峰论坛上，原新闻出版总署署长柳斌杰表示，“国家对教辅的一些政策可能要不断的提升或者是变化，治理腐败要更加的清晰”。此外，关于教材与教辅的版权问题，也要进行重新评估。
教辅评议来由
当代教辅起始于上世纪恢复高考之后，旺盛的需求下，教辅类图书应运而生。
相对于管制更严的教材出版，教辅出版相对开放。上世纪80年代，教育厅与新闻出版局曾联合下发教辅推荐目录，指定出版单位出版，新华书店统一发行。与此同时，市场零售类教辅也渐渐壮大，并形成了许多教辅品牌。
2001年，教育部和新闻出版总署联合发布《中小学教辅材料管理办法》，规定中小学校不得组织学生购买，发行部门不得向学生征订或随教材搭售一切形式的教辅材料。此后，几乎每年国务院七部委均下发专门文件重申禁令。
2010年来，社会媒体反映，教辅市场存在品种过多过滥、质量良莠不齐等许多问题。此外，一些教辅存在高定价低折扣，诱使学校过量采购，也加大了学生课业负担，损害了学生和家长利益。
对此，各部委决定集中整治，专营思路一度复燃。2011年，教育部曾在教辅治理第一次征求意见稿中，提出了在义务教育阶段实行“原创编写、国家审定、专营出版、同步配发”的教辅管理方法。即只有原创教材社才能编写教辅。
此举得到了部分教材出版社的欢迎，但受到各地出版机构的强烈反对。博弈之下，2012年，教辅评议制度出台。
2012年2月教育部等四部委通知的主要内容，是由省级教育行政部门组织成立教辅材料评议委员会，择优选出若干套进行公告，各地市教材选用委员会从中选择一套供学生选用。
2015年，教育部联合广电总局等三部委发布《中小学教辅材料管理办法》，延续了2012年教辅评议的主要制度，成为政府治理教辅市场的主要依据。
被干预的市场
教辅评议制度最大的获益者，是部分市场份额较大的教材社和各省的国营出版集团。
尽管一本同步教辅的定价多在十几元到三十元之间，但因需求量大且相对稳定，教辅市场是一块诱人的蛋糕。业界人士认为，中国出版业70%以上的利润来自教材教辅，其中，在中小学阶段，教辅市场比教材还要大。
2015年国家新闻出版广电总局公布《全国新闻出版业基本情况》结果显示，2014年，全国新华书店系统的纯零售数据中，小学教辅是167亿，中小学教材227亿元。同时，鲍红表示，由于全国有上千家民营出版公司、11万家民营发行网点，多以教辅为重要收入来源。据行业估计，民营教辅的份额至少有200多亿元，综合来看，中小学教辅的市场规模比教材还要大。
而教辅评议制度，事实上将这块蛋糕的一部分，划给了在评议中占有优势地位的国有出版集团等。
能够进入评议的同步教辅，数量极其有限，通常每省只有1－3套。到了各地市的推荐目录上，就只剩下1套。依据通知要求，评议机制要做到“机会均等、过程透明、程序公正”，但纵观各省近几年的评议结果，能通过各省评议的教辅绝大多数来自教材社和本省出版集团。
以广东为例，据广州市番禺区书商杨承清统计，由广东省出版集团发起设立的南方出版传媒股份有限公司（以下称南方出版公司）下属的各出版社通过各项审查的教辅数量超过《广东省2013年中小学教辅材料推荐目录》总数的88%以上。
据一位教辅销售人员反映，据他所知，评议都是提前定好的，“专家开会不过是个形式，一人一个红包，发一万块钱，外加礼品”，他说，“各省评出来的都是自己的产品，都说自己的最好，这不是矛盾吗？
评议推荐的同步教辅数量极少，与教材社的授权密切相关。如果说教辅评议卡住了教辅市场的咽喉，那么授权是扼住了教辅评议的咽喉。
四部委通知规定：“根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册，应依法取得著作权人的授权。”据新闻出版广电总局和教育部的官员解释，它的核心是“依法”，是否侵权是个复杂的法律界定。
而在大陆，各地执行中，由于不清楚侵权的界定，要求所有同步教辅必须拿到教材社的授权书，否则就没有送审资格。这样，获得授权成为进入评议的前提条件，教材社惜权限授，一般只授权当地1套，限制在本省发行，还有的干脆不再授权。由此，教材社依靠各地行政规定，迅速完成了系统教辅的授权。
对此，鲍红曾详细了解了台湾的情况。台湾的教育出版改革历程与大陆相似，康轩文教集团是台湾最大的中小学教材出版商，其董事长李万吉说，当初他们也认为教辅公司可能侵犯了教材社的版权，跟教辅公司打了许多官司，但法院最终认为，对中小学教材的过度保护，不利于知识和文化的传播，故没有主张教材公司的权益。
垄断之下，进入评议目录的教辅企业，迅速获得了金饭碗。一名教育出版社的编辑说：教辅进入评议后，订单量基本确定下来，工作非常从容，不像原来那样，辛苦调研市场和读者，也不知道能卖多少本。
市场类教辅则受到挤压。据东部一个经济发达省份的书店老板说，受评议征订影响，当地原来一本市场畅销的中考教辅年销量从20万套锐减至2万套。
此外，市场类教辅如果想与当地出版社合作或进入教辅评议，代价不菲。 某民营公司副总经理表示，“现在我们（的产品）也上了五六个省的目录。从利益上讲，销量是增加了，但我们的付出也非常大，要公关的对象太多，利润总体在变薄”。
但教辅评议制度对国营企业的保护也是双刃剑。浙江一位民营书店老板表示，评议在保护国营企业的同时，也伤害了它，国营的出版集团画地为牢，难免变懒惰了。
一位中西部省份的新华书店副总经理即反映：“我们教育社从来不做服务，发得不好就找领导告状。外地一些出版社服务好，学校愿意订别人的，临了我们还要劝学校换成我们教育社的……教辅这个工作，说哪个经理有能力，哪个没能力，我觉得就是关系，关系就是最大的生产力”。
直接后果即目录教辅产品质量落后。“评议上的东西没有多少有价值的”，为了证明，谭康永翻开被要求选用的三年级下的语文配套训练，又翻开对应的教材课文，教辅中有部分题目与课后习题重复。“它好多年没有修订过，估计还是2006年以前编的教辅，这么多年……也许它只改了‘第几次印刷’里的数字”。
“评议教辅字大题稀，孩子10分钟做完，老师2分钟改一本”，谭康永说，作为老师是轻松的，但如果只做这套教辅，学生成绩将没法提高。
在高中阶段，由于关系高考，对教辅质量要求更高。出版社原来不做高中教辅，现在有了评议优势，不少出版社也开始出高中教辅。但学校使用一年之后，反映他们的产品不好用。于是，这些出版社就跟一些市场上知名的民营教辅企业合作，由民营策划、组稿、推广、销售，出版社则坐收“牌照费”。
山东一家知名民营教辅企业负责人告诉财新记者，各省评议中，高中教辅多数是山东企业策划的。但系统征订会影响他们市场教辅的销售，因而他们也不会给出版社最好的稿子。换句话说，系统教辅缺乏市场竞争力。
强制征订
教辅评议目录中的教辅，老师可以选择不用吗？
几部委通知规定：中小学教辅材料的购买与使用实行自愿原则。任何部门和单位不得以任何形式强迫中小学校或学生订购教辅材料。
但同时又说：各地市教材选用委员会从省目录中推荐1套教辅供学生选用。学生自愿购买目录教辅并申请学校代购的，学校可统一代购，但不得从中牟利。
但教育主管部门是学校的上级领导，在多数情况下，推荐成了强制，学校已没有选择权，学生自愿购买更成一句空话。
本文开头时的场景，在全国不在少数。武汉一家从事教辅零售行业的企业CEO表示，全国三分之一的地方都有这样的稽查队，他随口例举道，山东、山西、广东、陕西、江西、湖北、河南等省份都普遍存在，但“省会少，下面地县多”。
谭康永亲身经历过一回，但那一天检查人员无功而返。谭康永说，检查前校长给老师打过招呼，老师推荐买的教辅提前都让孩子们放在家里了。
虽然没有明文规定学校必须购买评议的教辅，但不购买会给学校引来麻烦。
多数学校都会征订评议中的教辅，但老师只把它作为课堂上的练习，学生主要练习的还是在市场上重新购买的教辅。还有的班级无奈订购了评议中的教辅，甚至不发给学生，堆在学校，成为一堆废纸。
教辅业内人士经过多年观察总结，越是各地的重点学校，使用评议教辅的越少；越是一般的学校，征订评议教辅的越多。经济相对欠发达地区的中等及以下的学校，成为强制征订最严重的地方。
几部委通知中要求评议的范围，主要是同步练习册，也可以评议寒暑假作业，及初中和高中毕业年级考试辅导类教辅材料。但实际中，除此之外，一些地方还将幼教、家庭教育、专题教育、作文、阅读、写字本、口算、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、数理化公式大全等纳入评议，评议范围被不断扩大。
以河北某小学为例，每年级都会配发的教辅有：《同步训练》、《同步测试卷》，此外，1-6年级会配发《数学题卡》、3-6年级则有《英语活动手册》、6年级需征订《河北教育杂志》，此外还有《中国梦走复兴之路》、《德润童心》等等。
而这一学期，该校收辅导书费如下：一年级 46元；二年级 78元；三年级 90元；四年级 120元；五年级 130元；六年级 150元。但在老师眼中，购买这些教辅更多的是浪费。
谭康永说，多数学校还是要征订评议中的教辅。一些规模较大的学校，成为重点攻关对象，“要把征订单上指定的勾全了，不然得重新勾”。 但市中心的牛校，通常老师的自主权更大。
这直接地拉开了教育质量的差距。某欠发达省份的一个地级市的初中老师表示，在当地，一些老师为了避免承担责任，仅仅使用目录上的教辅进行教学，但在市区的统考中，抛开别的因素，最直观的就是成绩差距比较大，“某些科目可达10分差距”，该老师说。
权力越集中越腐败
据业界人士估计，教辅每年的销售产值达400亿元，其中绝大部分教辅是通过统一选购来销售的。由于通知明确规定学校不能采购评议之外的教辅，那么教辅的统一选购，就集中于省厅的推荐和地市的选择，他们成为众多企业公关的对象。权力越集中，越容易产生更大的腐败，被再一次验证。
某民营教辅发行商表示，教辅新政后，各校自由选用教辅的权力收归教育主管部门，对于走学校征订的教辅简直是晴天霹雳。他说，“大大小小教辅书业老板们倾巢而出，公关各省教育主管部门。有的老板三天跑了六个省。中午还在这个省请人吃饭，另一个省的代理商打电话，说约到了教育部门某领导，赶紧乘飞机过去请人吃晚饭”。
评议权和选购权的高度集中，也容易使省、市教育主管部门形成寻租空间。
四川省教育厅连续两任分管领导被查明曾利用教辅牟利。2015年12月21日，成都市中级法院开庭审理了四川省教育厅原副厅长何绍勇涉嫌滥用职权、受贿一案。据案卷材料显示，北京师范大学出版社、外语教学与研究出版社、成都长青树文化发展有限公司、中教国辅（北京）教育有限公司、重庆闪亮星教育咨询有限公司等多家出版、代理机构，为了进入四川省中小学的教辅、教材目录，都向何绍勇支付了现金贿赂。
而何绍勇的前任，四川省教育厅原副厅长汪风雄，也被法院判决认定，曾为某出版社出版的教材教辅进入四川市场“开路”。
最近，则有广西新华书店原总经理因教辅目录受贿675万受审一案。2016年4月13日，该案由广西防城港市中级人民法院开庭审理。据广西检察院微信公号发布消息称，2009年以来，李小勇利用其担任广西教育出版社有限公司社长的职务便利，为李某投资的《课堂作业》项目入选广西教育厅中小学免费教辅采购目录，及提供其他帮助，于2011年2月至2014年8月间分9次收受李某现金共计人民币675万元。
甚至职位低至市教育局的副科长，只要拥有了教辅教材的相关权力，同样成为寻租的热门对象。
2014年，淮南市田家庵区人民检察院的判决书称，杜家琴从2005年担任淮南市教育局基础教育科副科长至2014年4月份退休期间，利用负责监督管理全市中小学教材教辅的征订工作的便利，收受淮南市新华书店有限公司陶某、卢某贿赂70000元。
曾任新华书店教材发行部主任的卢某称，新华书店曾给杜家琴送过钱，“因为杜家琴当时是基础教育科副科长，主要管教材和教辅的征订，最关键是是她能管到学校”。
最终，杜家琴被判处“犯受贿罪，判处有期徒刑十年，并处没收财产计人民币三万元”。
市场的归市场？
在应试教育环境下，教辅仍是刚性需求。
升学的压力，竞争的严峻，是教辅存在的根本原因。而相比于培训、家教，教辅是一种比较廉价的助学产品。四川省德阳市的一位小学老师直言，“以目前的考试方式，学生不做教辅很难得高分。高考就是看成绩，要靠练习巩固才能提高。德阳不允许小学使用教辅，应试氛围不浓，许多老师就把自己孩子送去应试更强的绵阳上学，那里的孩子更辛苦，教辅用的更多”。但因此绵阳的升学率也更高。
什么样的教辅才是好的？每个班级答案都不一样，谭康永认为老师和学生“用着顺手”才是最好。他举例说，去年给孩子们用的一本教辅题量太大，学生花时间多但效率低，今年谭康永换了一本教辅。
而市场能提供多元的选择。谭康永认为，市面上的教辅书虽参差不齐，但好书都有类似特点，紧扣教材，题目分高中低层次适应不同学生，有提升作用，题量适合。
鲍红认为，教辅管理的根本宗旨，在于维护学生权益。作为教辅的消费者，学生最根本的权益，在于能够自由选择适合自己的优质教辅。所谓自由，即没有任何单位与个人强制；所谓适合与否，只有消费者自己清楚。
据她调查，在教辅市场上，真正完全竞争的零售教辅从来没有高价低折扣，没有强制购买，以品质取胜。教辅市场的问题，在于教辅采购中的权力干预：教育主管部门推荐购买的问题是以权压，学校各级领导统一购买的问题是以利诱。其中，权与利难以分割，权压后面往往有利益，而利诱的人也有权力。他们都是在“花别人的钱办别人的事”，容易“不讲节约也不讲效益”。
她认为，教辅问题的解决，在于消除教辅采购中的权力干预，将采购权还给消费者，让他们“花自己的钱办自己的事”。教辅已经是个相对充分竞争、品牌林立的市场，消费者有权力、有能力选择适合自己的教辅。
如果教学确实需要一套统一的教辅，鲍红认为，最好将推荐权交给与学生利害相关最大的任课老师——他们是教学的直接负责人，也便于因材施教。总之，他们最为专业，同时责任最大，利益最小，监督最易。同时，为防止老师腐败，强调老师只有推荐权，采购交由学生或家委会负责。
有人害怕，老师太多推荐教辅怎么办？据调查，老师有代人受过的成分。因为所有教育局、校领导“推荐”的教辅，最终都由老师收钱，人们于是把所有不满集于老师。实际上，真正由任课老师选购的教辅是很少的。一个老师一般只教1－2个班，能形成的销售不多，销售人员更愿意公关年级主任、校长，教育局长，以促成更大的销售。
也有老师承认，教辅做得多的学生，考试成绩是越好。但绝大多数老师认为，有一套适用的教辅，做精做透，就可以了，学习要讲究效率。不少老师也有在校学习的孩子，并不希望他们做太多教辅。
谭康永认为，最科学的是市场化购买，对于课堂需要统一使用的教辅，可由老师在市场上选择几个质量好、适合班级教学的教辅，交由家委会选择、购买。
万一家委会有腐败怎么办？一位老师说，为防止这一点，他们的家委会成员每年一换。
台湾的教材采购经验也可以提供了一定的借鉴。为防止采购腐败，除了司法监督更为严厉，学校的采购决策多元，程序民主透明，由每个任课老师开放投票，贿赂校长、教导主任等少数人没有用。同时，台湾老师收入较高，不愿冒此风险。此外，竞争对手的监督，打击又准又狠，也使大家不敢使小动作。
谈及大陆教材教辅采购的问题，李万吉说，“这是一个过程，台湾20多年前也是如此”。
这是一个古老的故事——在市场上，一个个不可预测的消费者通过选择指导着生产，当权力之手试图干预，却损害了各方的利益——少数出版发行方通过寻租获得垄断、效率下降，其余生产者被迫忍受不公平竞争的代价，老师的教学难以自主，消费者选择权受限、造成浪费，而受贿的掌权者则时刻面临牢狱的风险。
但这次不同的是，这场多输的博弈造成的效率低下，主要影响的是弱势地区、弱势学校的学生们。而他们的境遇往往触碰社会对教育公平所设的底线。
如何根治？早在2000年，当时的国务院体改办牵头，联合国家计委、新闻出版署、教育部，对中小学教材教辅问题调研。结果发现，中小学教材定价居高不下，教辅材料过多、过滥，问题突出。调查组认为，主因是中小学教材管理体制僵化，行政垄断和区域分割导致出版发行利润过高。
当时提出的具体对策，是在教材出版和发行上打破行政垄断，引入竞争机制。在竞争机制下，最终，选择权或将下移至最直接的消费者——老师、学生和家长。
近20年过去，如今教辅面临的困境何其相似，而治理教辅或许需要的也是同一张药方。
(本文原载于：《财新周刊》 2016年第16期)
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