【百道网·鲍红专栏】出版社最赚钱的书，除了教材，就是教辅——不起眼的练习册，撑起了出版业的小半壁江山，背后隐藏着一个激烈搏杀的江湖。百道专栏作者鲍红9年多直接跟踪教辅政策——从政策出台的前期调研，政策文本的意见反馈，到几年来的落地执行。她在本文后记中写到，“其中的复杂与博弈，超出我当初的预料。它也让我有机会透过一只麻雀，去观察和理解这个行业和社会的许多事情。”
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凡是上过学，或家有学生的人，对学生练习册都不陌生。每学完一课，老师都会用它布置作业；每到期末尤其是中高考，更要做大量练习以应对考试。
为什么使用这些练习？因为只看课本很难应对考试，而练习的形式与考试是一致的。而且相对于培训、家教、在线教育等，它算是最实惠的一种助学产品了，因而使用范围也最广。
这些学生练习册，在出版业被称为“教辅”。它们是如此不起眼，以致许多出版人觉得这也算书？要把它开除出出版物的队伍。令人大跌眼镜的是，正是这些不起眼的练习册，撑起了出版业的小半壁江山。出版社最赚钱的书，除了教材，就是这本教辅书了。
更为外人所不知的是，这些不起眼的练习册里，还隐藏着一个激烈搏杀的江湖。
梗 概
问题的焦点，围绕这些练习册该怎么买。
一般的商品，自然是谁用谁来买。练习册是学生用，自然应该是学生买，或家长帮着买。
事实上，这只是很小的一部分，估计只占整个教辅销售的约20%。因为教辅主要是老师用来统一布置作业和复习备考，所以，约80%的教辅其实是通过统一选购销售的。而教辅市场的问题，正集中在这80%统一选购的份额里。
因为统一买，就意味着量大。一个班的某一科统一买，可能有几十本；一个年级的某一科统一买，就有几百本；如果各科由学校统一买，就有数千本。这么大的量，会不会有回扣？有回扣，会不会影响产品质量？
于是，政府出台一项政策，要求各省请专家推荐优秀教辅，并限定价格，各地只能从中选择，其他教辅学校不许再统一选购。
乍一听，有专家推荐，还限定价格，多好的事啊！
不过，接下来的情节是：每个省推荐的都是自己的产品，你在书店见到的品牌这里都瞧不见。
以上是最通俗简化的版本。现实中，问题要复杂得多，情节也曲折得多。
背 景
有考试就有练习，古今中外，概莫能外。
1977年恢复高考，教辅迎来又一次发展的春天。教辅的市场很大，销售途径也多：有的依靠行政部门的目录推荐，有的是学校或老师统一推荐，还有的学生或家长自由选购。
2001年，新闻出版署、教育部出台的《中小学教辅材料管理办法》规定：禁止将一切形式的教辅材料编入“目录”，不得向学校征订或随教材搭售一切形式的教辅材料。之后多年，七部委治理教育乱收费的文件中多次强调，严禁印发教辅“推荐目录”。
不过，因为教辅利益较大，目录并未完全消失。
总体来说，教辅的池子很大，足够养很多鱼。一些出版社依靠行政推荐目录在中小学领域占有较大份额，民营企业则在完全竞争的市场（尤其是高中市场）占有优势。到2010年左右，教辅市场已经群雄并立，各个细分领域都出现一些知名的品牌，市场竞争十分激烈。
然而，一场暴风雨即将来临。
起 始
这场暴风雨的起因，却是一只看似并不相关的蝴蝶。可谓是，一只蝴蝶扇动翅膀，掀起了一场龙卷风。
这只蝴蝶叫教材授权。由它而始，引发了多部委参与、有史最严的一轮教辅治理。
教材授权是怎么回事？
我们小时候用的都是人教社教材，当时是国家指定人教社出版中小学教材。而教辅，则各出版社都可以出版。
21世纪初教育改革，教材多元化，多家出版社都可以出版中小学教材。有的出版社认为，现在的教材是自己投资，版权为教材社享有；而教辅练习的是教材里的知识点，所以也应取得教材社的授权。
这本是个法律问题。从国家版权局的解释和多起法院判例来看，并不支持同步教辅侵权。于是，有企业（非人教）转而求诸行政力量，通过各种方式反映教辅市场的问题，领导多次批示，引发几部委参与有史最严的一轮教辅治理。
如果看过教育部第一次教辅管理意见的征求意见稿，你会发现，它的主要精神就是“原创编写”，即只有教材出版社才能编写和出版配套教辅。
但这条“原创编写”，却让整个出版界炸开了锅。
要知道，教育出版是出版业的支柱和主要利润来源，教材与教辅是教育出版两大板块。能出教材的出版社是少数，能在市场上有份额的教材社更少之又少，多数出版社是以教辅为主要利润来源。如果只能“原创编写”，不啻是要了多数出版社的命。而且，当时市场已有许多成熟的教辅品牌，而教材社的教辅表现并不突出，强制规定，也不公平。
反 转
“原创编写”震动了出版业，引发了整个出版业的博弈。
出版社纷纷联合向教育部反馈意见，教育部重新讨论，最终出台的方案是：由各省教育厅请专家评议优秀教辅进行公告，各地市从中选1套推荐给学生使用，其他教辅学校不得统一选购。
需要说明的是，对于“评议公告”是否是2001年来一直被禁止的“教辅目录”，教育部和新闻出版总署都曾否定，说这只是优秀教辅的推荐，不是当年的教辅目录。
不过，到了各地操作中，两者除了名称不同，形式已经完全一样——都是制作教辅推荐名录，许多不明就里的省市文件直接称其为“教辅目录”。
就这样，教辅目录借“评议公告”之名，再次横行天下，且较当年有过之而无不及：推荐数量更少，强制征订更甚。
翻开各省目录，你会发现：每个省推荐的多是本省的产品，市场知名品牌在这里几乎没有。而且，推荐的品种极少，学生使用量最大的同步教辅，通常只有2套（少的1套，多的3套）。
不妨想想其中的逻辑：省里一共推荐2套，要求各地市从中选择1套给当地学生使用，其他教辅学校不能统一选购；而学校教学确实需要1套统一使用的教辅，那么请问，他们还有别的选择么？
而且，这套教辅长期垄断市场，他们还有多大动力去调研教学需求，提升产品质量？
授 权
同步教辅推荐的数量这么少，正与教材授权有关。
2011年新闻出版总署《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》中有句话：“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料，必须依法取得著作权人的授权。”当时在行业引起较多争议，有教材社以此认定一切非本社出版的配套教辅均为侵权。
为此，时任总署法规司司长予以澄清：这句话只是提示企业要尊重著作权，其核心是“依法”。是否侵权是个复杂的法律认定，必须根据相关的法律规定来判断。
教育部的管理文件也引述了这句话，在研讨时引发很大争议。除了极少数教材社，多数教育出版社都是反对的：这是法律问题，而且争议较大，不宜行政规定。主持研讨的教育部官员说，他们就是总署解释的意思。
最后，这句话仍出现在2012年初教育部正式出台的《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》中。
各省教育厅评议教辅目录时，也许是不清楚具体侵权的界限，进而要求所有送审的教辅必须取得教材社的授权。这样，教材社迅速完成了针对目录教辅的授权。
教材社通常是授权当地出版集团1套，加上自己的1套，这便是各省目录中最常见的2套同步教辅的由来。
对此，有权威人士曾说，总署已经澄清这是法律问题，各地教育厅仍要求出具授权书，这是地方执行中出现的问题，企业可以申请行政复议。
问题是，整个事件中，受益的是富有行政资源的省/市教育主管部门和各省出版发行集团，受害的是缺少行政资源的基层学校和民营企业/非目录出版社，谁敢/谁能想到去申请行政复议？
博 弈
政策是最强有力的指挥棒。2012年来实行的教辅推荐目录，震荡了教辅行业，也重组了教辅行业。
教育厅目录成为唯一的正统，按规定，学校使用的教辅只能从中选购。
能进入教育厅目录的，是极少数幸运的出版社。在多数地区，初中小学的同步教辅基本成为直接配发，人手一套。高中阶段由于关系高考，竞争激烈，出版社多年前已退出这块市场。现在有了目录优势，他们为什么不做？最初，许多高中按要求选用了目录中的教辅，但使用一段，发现它不适用，意见很大。
个别出版社有进入学校的通道却缺少好产品，大量民营企业有产品而失去进入通道，两者的合作成为必然。最初，出版社是买那些知名民营教辅企业的稿子；后来，干脆将教辅的策划、推广、销售，甚至物流，全交由民营企业负责，出版社只负责上目录，便可坐享收益。如今，各省教育厅目录中，高中教辅几乎全是民营企业策划的。而且，这种情况还在向初中小学漫延。
教育厅目录卡住了教辅统一选购的咽喉，而能进入教育厅目录的凤毛麟角，从事教辅出版策划的还有数百家出版社和近千家民营公司，他们怎么活？
由于教育厅目录品种太少，学校缺少选择，于是，新华书店利用自己是指定（或默认）发行渠道的优势，又做了一个新华书店目录。对于学校来说，它增加了市场供给；对于众多教辅企业来说，它提供了进入学校的通道；对于新华书店来说，它也有利于增加自身的规模和利润。
要进入新华书店目录，同样代价不菲。为保护本地出版社，新华书店将目录分为ABC级：本省出版社的产品A级，为优先保护；其次是本省出版社与民营合作的B级；最后是民营与外省出版社合作的C级。
一些地方还营造一种氛围，学校只能购买新华书店的产品，跟新华书店结账就是合法的，购买民营书店的产品则瓜田李下。这样，一些民营书店销售的教辅，只能通过新华书店来结账。
有些民营企业找新华书店代为结账，新华书店还不愿意，担心冲击自己的份额。于是，有些民营企业就找新华书店负责跟学校结账的业务员代为收款，并给予一定的回扣。
多轮业务下来，一些学校发现，同样的教辅产品，在民营书店买有很大折扣，在新华书店买就折扣较高，甚至要全价支付。于是，一些地方转由县财政结算中心出面，绕过新华书店，以一定折扣直接同教辅企业结账。
还有一些老师觉得，目录产品不适合自己的教学需要，为什么不能在市场上选适合自己的产品？为了避免回扣的嫌疑，老师只作推荐，而由学生或家长自己去市场购买。
总体来说，指定选购的教育厅目录、少数进入目录的出版社，以及指定（或默认）发行的新华书店，在教辅销售中处于绝对优势。因为有政策的尚方宝剑，越来越多的企业选择依附这个体系。而企业一旦为这个体系付出代价，就希望从中得到回报，会有意无意地维护这个体系，挤压这个体系之外的市场力量。
趋利避害是人和企业的自然本性，一个真实的案例是：一家企业的产品以市场销售为主，但在几个省与当地出版社合作上了教育厅目录。在市场销售中，他们的销售人员会告诉老师：目录是不合理的，应该尊重一线师生的自主选择。而在那些上目录的省份，如果临到期还没完成合作出版社规定的任务，他们就会把教育部的文件打印出来，告诉学校：不从目录选购就是非法的。
其实，教辅作为多年常规使用的教学产品，整个教育系统都熟悉它的运作规则，很容易上行下效。有的省里做了一个目录，市里另做一个目录。还有的地方只要购买了目录中的产品，就默许老师可以再推荐1套。甚至在个别地区，学校要买4套教辅：省教育厅推荐1套，由市财政埋单；市教育局又推荐1套，由区/县财政埋单；区/县教育局也推荐1套，由学校经费列支；最后，老师通常不怎么使用这些教辅，自己再推荐1套平时使用。
真 相
不同利益主体的博弈是复杂的。这里，我们抛开重重利益的纠葛，来看看教辅是怎样被选购的。
客观来说，老师确实需要一套统一的教辅，用来布置作业和复习备考。老师还要对这些练习进行批改、讲解和纠错。这些统一使用的教辅，最好统一来选购。
人们印象中，所有统一使用的教辅，都是老师收钱，一般人以为它们都是老师选购的。其实，剥开统一选购的层级，多的足以媲美洋葱皮。
注：表中取的是全国平均数据。目前我国在读约1.7亿中小学生。我国有334个地市，平均每个地市约51万中小学生；2851个县区，平均每个县区约6万中小学生。除港澳台32个省市自治区，每省约531万中小学生。初中在校生共4442万人，5万多所学校，平均每所学校856人。一般来说，中东部大于这个数据，西部小于这个数据。全县、市、省的统一选购，因为小学科目偏少，高中科目较多，取折中为人均5本。
从全国范围来看，各种情形都有。但不同地方的情形不同，可能存在一种或几种。不同的选购层级，往往对应不同的企业，结成不同的利益群体。事实上，由于我国中小学生人数众多，能拿下某个学段的某些学科，销量已经非常可观。
这8个层级又可以分为两大类：教育主管部门征订和学校征订。根据两者征订数量的大小，出版业分别称之为“大征订”和“小征订”。
总体来说，学校选购更接近教学一线，产品更能符合具体教学的需求。但它的问题是容易出现高码低折——比如一些教辅将定价提高，以50折给学校，学校以80折向学生收钱，中间有30%的利益空间。
教育主管部门的推荐，通常会对教辅进行价格限定，但因为他们选购的数量实在太大，利润依然可观。从几十年的经验看，地方保护和利益交换也很常见。
学校征订和教育主管部门征订都可能存在问题，我们该何去何从？
分 析
经济学界有句很流行的话：
花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；
花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；
花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；
花别人的钱办别人的事，既不讲效果又不讲节约。
无论是学校还是主管部门选购，其实都是在花别人（主要是家长、极少数是地方财政）的钱办别人（学生）的事，所以容易不讲效果（质量不好，或不适合），或不讲节约（价格较高，存在腐败）。
按说，“花别人钱办别人事”的效果这么差，应该是我们所极力避免的。
可现实中，这种情况很常见：学校统一采购的设备、营养餐，出版社统一采购的纸张，企业统一采购的原材料，单位统一购买的年货，以及各种政府采购与公共项目……无不如此。
而且，这是一种客观需要。
这种现象，在经济学有个相对成熟的理论，叫“委托－代理”理论。
“委托－代理”理论最初产生于企业管理领域，它认为：一方面，生产发展使得分工细化，所有者由于知识、能力和精力所限无法行使所有权利；另一方面，社会成长起一批有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使被委托的权利。
“委托－代理”关系在各个领域广泛存在：经济领域的经理人与所有者，医疗领域的病人与医生，教育领域的学生与老师，甚至，家庭中的孩子与父母……。可以说，但凡不能自己亲力亲为的事情，都存在委托代理。
委托代理的现象不可避免，但委托人与代理人又是不同的主体，两者都会追求自己的利益，其中就可能产生矛盾。
“委托－代理”理论探索了许多方案，以解决在利益相冲突和信息不对称的情况下，委托人如何激励和监督代理人。笔者总结起来，最根本的两条在于：一是尽可能利害相关，使代理人真正关心委托人的利益；二是尽可能减少信息不对称，减少中间层级，便于委托人监督。
孩子与家长，可能大家最没意见的“委托－代理”关系了，之所以找不到更好，是因为他们利害相关最大，信息沟通最畅，中间层级最少。
此外，社会还应该有一点共识：代理是有成本的，代理是需要成本的。我们需要研究的，是如何设计更好的方案，减少无谓的消耗，争取以合适的成本，实现较好的效果。
对于教辅来说，最根本的两个问题在于：一是谁能选一套适合的好教辅，二是如何最大限度减少其中的腐败。
综合分析，如果教辅的统一选用是需要的，一线教学老师（主要是各科任课老师；由于许多学校是统一备课，备课组/学科组推荐也相对合理）应该是最合适的人选了——他们与学生利害相关最大，选择最专业适合；由于他们统一使用的量相对最少，利益诱惑也最小，监督又最多最易。而且，他们推荐一本书，还要付出一个学期的劳动去批改和讲解作业。
一线教学老师推荐，有利于保证教辅的“质量”和“适合”。但他们也是代理，如何避免其中可能存在的价格虚高和回扣？综合起来，有两条措施比较有效：一是“选”、“购”分开，老师只作推荐，由学生/家长自行购买；二是要求所有统一推荐的教辅有最高限价（台湾地区即是如此）。
将教辅的选用交给一线教学老师，责任更加明确，便于问责，可以减少层层选购的重复购买，减轻学生负担。而且，将教辅的选用权还给基层师生，企业才会将研发重心放在一线师生，随一线教改不断创新，使教辅成为教学有益的辅助。
解 决
目前人们对教辅意见最大的两个问题，一是选购的教辅不适用，二是高码低折普遍。解决问题的关键，一是选用权交给一线教学老师，二是要求所有统一推荐的教辅有最高限价。
目前教辅的选购体系，是省里推荐、地市选用，学校必须选购目录中的教辅。它源于2012年教育部牵头发布的《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》，2015年国家新闻出版广电总局牵头修订《中小学教辅材料管理办法》，延续了这一精神。
2018年初，教育部废止了2012年通知。依照程序，目前问题的解决，似乎落到了新闻出版主管部门。但仔细分析，问题解决的关键，仍在教育部门。
新闻出版主管部门的职责，是管理教辅的供应环节——教辅的出版和发行。在此，已有教辅出版资质限制、严格内容质量检查等管理措施。而目前教辅的问题主要在选购环节，需要由教育主管部门来规范。
要保证教辅的质量与适合，最好将教辅的选用权交给一线教学老师。而要解决高码低折和腐败问题，最好对所有统一推荐的教辅进行最高限价。
建议要求老师统一推荐的教辅，印张定价不得高于上年一般图书平均定价。新闻出版主管部门每年发布的《全国新闻出版业基本情况》很容易取到这一数据，这是个相对稳定又动态的数字，可以省去因物价上涨带来的重新评估的麻烦。事实上，多数市场零售类教辅定价低于这一标准。因为课堂统一使用的教辅较多，此举可有效抑制高码低折。
限价的实施，如果由新闻出版主管部门在书号审批时进行约束，是比较容易操作的。但由于价格开放是市场经济的重要体现，新闻出版业限价受到严重制约。那么，另一个可行的方案，是教育部要求老师所有统一推荐的教辅有最高限价——教育部对系统内的采购有权这样规定，这并不违反市场规律。
总之，无论是教辅应该由谁来选用，还是要求统一选用的教辅有限价，都需要由教育部门来主导，其他部门予以配合。
后 记
作为出版行业研究人员，笔者直接跟踪教辅政策9年多——从政策出台的前期调研，政策文本的意见反馈，到几年来的落地执行。其中的复杂与博弈，超出我当初的预料。它也让我有机会透过一只麻雀，去观察和理解这个行业和社会的许多事情。
教辅横跨教育和出版两个系统，加剧了问题的复杂。为全面客观地了解情况，9年多来，笔者走访了无数机构与个人——出版系统的国有民营出版商、经销商、书店、出版管理部门，教育系统的老师、校长、教育主管部门。当然，还有教辅的最终消费者学生与家长。一圈下来，最大的感受竟是：没有一个坏人，每个人的选择都有合理甚至公心的成分。只是，不同群体的博弈能力是不同的。
现代社会分工越来越细，产业链非常复杂，一沙一世界，加剧了政策制定的难度。每个产业主体都有自己的利益，政策制定应该更多考虑消费者的权益。我们每个人成为教辅管理者和供应商的机率很小，但几乎每个人都是教辅的消费者。身为绝大多数领域的消费者，您希望规则如何确定？一本练习册的钱并不多，但学生使用率太高，涉及面较广，关系一线教学，关乎社会公义。
制度是人类理性的结晶。笔者相信，科学合理的制度，能够提高人们道德的底线。因此，笔者将多年的观察梳理出来，期待为行业管理积累理性，让后来者少走弯路。
——2020.3.12刊于《出版商务周报》，此为原文。
（本文编辑：胡一格）
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