文 章

鲍红:练习册背后的利益纠葛与博弈

2020年03月12日   作者:鲍红·百道网专栏

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【百道网·鲍红专栏】出版社最赚钱的书,除了教材,就是教辅——不起眼的练习册,撑起了出版业的小半壁江山,背后隐藏着一个激烈搏杀的江湖。百道专栏作者鲍红9年多直接跟踪教辅政策——从政策出台的前期调研,政策文本的意见反馈,到几年来的落地执行。她在本文后记中写到,“其中的复杂与博弈,超出我当初的预料。它也让我有机会透过一只麻雀,去观察和理解这个行业和社会的许多事情。”

 

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凡是上过学,或家有学生的人,对学生练习册都不陌生。每学完一课,老师都会用它布置作业;每到期末尤其是中高考,更要做大量练习以应对考试。

为什么使用这些练习?因为只看课本很难应对考试,而练习的形式与考试是一致的。而且相对于培训、家教、在线教育等,它算是最实惠的一种助学产品了,因而使用范围也最广。

这些学生练习册,在出版业被称为“教辅”。它们是如此不起眼,以致许多出版人觉得这也算书?要把它开除出出版物的队伍。令人大跌眼镜的是,正是这些不起眼的练习册,撑起了出版业的小半壁江山。出版社最赚钱的书,除了教材,就是这本教辅书了。

更为外人所不知的是,这些不起眼的练习册里,还隐藏着一个激烈搏杀的江湖。

梗 概

问题的焦点,围绕这些练习册该怎么买。

一般的商品,自然是谁用谁来买。练习册是学生用,自然应该是学生买,或家长帮着买。

事实上,这只是很小的一部分,估计只占整个教辅销售的约20%。因为教辅主要是老师用来统一布置作业和复习备考,所以,约80%的教辅其实是通过统一选购销售的。而教辅市场的问题,正集中在这80%统一选购的份额里。

因为统一买,就意味着量大。一个班的某一科统一买,可能有几十本;一个年级的某一科统一买,就有几百本;如果各科由学校统一买,就有数千本。这么大的量,会不会有回扣?有回扣,会不会影响产品质量?

于是,政府出台一项政策,要求各省请专家推荐优秀教辅,并限定价格,各地只能从中选择,其他教辅学校不许再统一选购。

乍一听,有专家推荐,还限定价格,多好的事啊!

不过,接下来的情节是:每个省推荐的都是自己的产品,你在书店见到的品牌这里都瞧不见。

以上是最通俗简化的版本。现实中,问题要复杂得多,情节也曲折得多。

背 景

有考试就有练习,古今中外,概莫能外。

1977年恢复高考,教辅迎来又一次发展的春天。教辅的市场很大,销售途径也多:有的依靠行政部门的目录推荐,有的是学校或老师统一推荐,还有的学生或家长自由选购。

2001年,新闻出版署、教育部出台的《中小学教辅材料管理办法》规定:禁止将一切形式的教辅材料编入“目录”,不得向学校征订或随教材搭售一切形式的教辅材料。之后多年,七部委治理教育乱收费的文件中多次强调,严禁印发教辅“推荐目录”。

不过,因为教辅利益较大,目录并未完全消失。

总体来说,教辅的池子很大,足够养很多鱼。一些出版社依靠行政推荐目录在中小学领域占有较大份额,民营企业则在完全竞争的市场(尤其是高中市场)占有优势。到2010年左右,教辅市场已经群雄并立,各个细分领域都出现一些知名的品牌,市场竞争十分激烈。

然而,一场暴风雨即将来临。

起 始

这场暴风雨的起因,却是一只看似并不相关的蝴蝶。可谓是,一只蝴蝶扇动翅膀,掀起了一场龙卷风。

这只蝴蝶叫教材授权。由它而始,引发了多部委参与、有史最严的一轮教辅治理。

教材授权是怎么回事?

我们小时候用的都是人教社教材,当时是国家指定人教社出版中小学教材。而教辅,则各出版社都可以出版。

21世纪初教育改革,教材多元化,多家出版社都可以出版中小学教材。有的出版社认为,现在的教材是自己投资,版权为教材社享有;而教辅练习的是教材里的知识点,所以也应取得教材社的授权。

这本是个法律问题。从国家版权局的解释和多起法院判例来看,并不支持同步教辅侵权。于是,有企业(非人教)转而求诸行政力量,通过各种方式反映教辅市场的问题,领导多次批示,引发几部委参与有史最严的一轮教辅治理。

如果看过教育部第一次教辅管理意见的征求意见稿,你会发现,它的主要精神就是“原创编写”,即只有教材出版社才能编写和出版配套教辅。

但这条“原创编写”,却让整个出版界炸开了锅。

要知道,教育出版是出版业的支柱和主要利润来源,教材与教辅是教育出版两大板块。能出教材的出版社是少数,能在市场上有份额的教材社更少之又少,多数出版社是以教辅为主要利润来源。如果只能“原创编写”,不啻是要了多数出版社的命。而且,当时市场已有许多成熟的教辅品牌,而教材社的教辅表现并不突出,强制规定,也不公平。

反 转

“原创编写”震动了出版业,引发了整个出版业的博弈。

出版社纷纷联合向教育部反馈意见,教育部重新讨论,最终出台的方案是:由各省教育厅请专家评议优秀教辅进行公告,各地市从中选1套推荐给学生使用,其他教辅学校不得统一选购。

需要说明的是,对于“评议公告”是否是2001年来一直被禁止的“教辅目录”,教育部和新闻出版总署都曾否定,说这只是优秀教辅的推荐,不是当年的教辅目录。

不过,到了各地操作中,两者除了名称不同,形式已经完全一样——都是制作教辅推荐名录,许多不明就里的省市文件直接称其为“教辅目录”。

就这样,教辅目录借“评议公告”之名,再次横行天下,且较当年有过之而无不及:推荐数量更少,强制征订更甚。

翻开各省目录,你会发现:每个省推荐的多是本省的产品,市场知名品牌在这里几乎没有。而且,推荐的品种极少,学生使用量最大的同步教辅,通常只有2套(少的1套,多的3套)。

不妨想想其中的逻辑:省里一共推荐2套,要求各地市从中选择1套给当地学生使用,其他教辅学校不能统一选购;而学校教学确实需要1套统一使用的教辅,那么请问,他们还有别的选择么?

而且,这套教辅长期垄断市场,他们还有多大动力去调研教学需求,提升产品质量?

授 权

同步教辅推荐的数量这么少,正与教材授权有关。

2011年新闻出版总署《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》中有句话:“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料,必须依法取得著作权人的授权。”当时在行业引起较多争议,有教材社以此认定一切非本社出版的配套教辅均为侵权。

为此,时任总署法规司司长予以澄清:这句话只是提示企业要尊重著作权,其核心是“依法”。是否侵权是个复杂的法律认定,必须根据相关的法律规定来判断。

教育部的管理文件也引述了这句话,在研讨时引发很大争议。除了极少数教材社,多数教育出版社都是反对的:这是法律问题,而且争议较大,不宜行政规定。主持研讨的教育部官员说,他们就是总署解释的意思。

最后,这句话仍出现在2012年初教育部正式出台的《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》中。

各省教育厅评议教辅目录时,也许是不清楚具体侵权的界限,进而要求所有送审的教辅必须取得教材社的授权。这样,教材社迅速完成了针对目录教辅的授权。

教材社通常是授权当地出版集团1套,加上自己的1套,这便是各省目录中最常见的2套同步教辅的由来。

对此,有权威人士曾说,总署已经澄清这是法律问题,各地教育厅仍要求出具授权书,这是地方执行中出现的问题,企业可以申请行政复议。

问题是,整个事件中,受益的是富有行政资源的省/市教育主管部门和各省出版发行集团,受害的是缺少行政资源的基层学校和民营企业/非目录出版社,谁敢/谁能想到去申请行政复议?

博 弈

政策是最强有力的指挥棒。2012年来实行的教辅推荐目录,震荡了教辅行业,也重组了教辅行业。

教育厅目录成为唯一的正统,按规定,学校使用的教辅只能从中选购。

能进入教育厅目录的,是极少数幸运的出版社。在多数地区,初中小学的同步教辅基本成为直接配发,人手一套。高中阶段由于关系高考,竞争激烈,出版社多年前已退出这块市场。现在有了目录优势,他们为什么不做?最初,许多高中按要求选用了目录中的教辅,但使用一段,发现它不适用,意见很大。

个别出版社有进入学校的通道却缺少好产品,大量民营企业有产品而失去进入通道,两者的合作成为必然。最初,出版社是买那些知名民营教辅企业的稿子;后来,干脆将教辅的策划、推广、销售,甚至物流,全交由民营企业负责,出版社只负责上目录,便可坐享收益。如今,各省教育厅目录中,高中教辅几乎全是民营企业策划的。而且,这种情况还在向初中小学漫延。

教育厅目录卡住了教辅统一选购的咽喉,而能进入教育厅目录的凤毛麟角,从事教辅出版策划的还有数百家出版社和近千家民营公司,他们怎么活?

由于教育厅目录品种太少,学校缺少选择,于是,新华书店利用自己是指定(或默认)发行渠道的优势,又做了一个新华书店目录。对于学校来说,它增加了市场供给;对于众多教辅企业来说,它提供了进入学校的通道;对于新华书店来说,它也有利于增加自身的规模和利润。

要进入新华书店目录,同样代价不菲。为保护本地出版社,新华书店将目录分为ABC级:本省出版社的产品A级,为优先保护;其次是本省出版社与民营合作的B级;最后是民营与外省出版社合作的C级。

一些地方还营造一种氛围,学校只能购买新华书店的产品,跟新华书店结账就是合法的,购买民营书店的产品则瓜田李下。这样,一些民营书店销售的教辅,只能通过新华书店来结账。

有些民营企业找新华书店代为结账,新华书店还不愿意,担心冲击自己的份额。于是,有些民营企业就找新华书店负责跟学校结账的业务员代为收款,并给予一定的回扣。

多轮业务下来,一些学校发现,同样的教辅产品,在民营书店买有很大折扣,在新华书店买就折扣较高,甚至要全价支付。于是,一些地方转由县财政结算中心出面,绕过新华书店,以一定折扣直接同教辅企业结账。

还有一些老师觉得,目录产品不适合自己的教学需要,为什么不能在市场上选适合自己的产品?为了避免回扣的嫌疑,老师只作推荐,而由学生或家长自己去市场购买。

总体来说,指定选购的教育厅目录、少数进入目录的出版社,以及指定(或默认)发行的新华书店,在教辅销售中处于绝对优势。因为有政策的尚方宝剑,越来越多的企业选择依附这个体系。而企业一旦为这个体系付出代价,就希望从中得到回报,会有意无意地维护这个体系,挤压这个体系之外的市场力量。

趋利避害是人和企业的自然本性,一个真实的案例是:一家企业的产品以市场销售为主,但在几个省与当地出版社合作上了教育厅目录。在市场销售中,他们的销售人员会告诉老师:目录是不合理的,应该尊重一线师生的自主选择。而在那些上目录的省份,如果临到期还没完成合作出版社规定的任务,他们就会把教育部的文件打印出来,告诉学校:不从目录选购就是非法的。

其实,教辅作为多年常规使用的教学产品,整个教育系统都熟悉它的运作规则,很容易上行下效。有的省里做了一个目录,市里另做一个目录。还有的地方只要购买了目录中的产品,就默许老师可以再推荐1套。甚至在个别地区,学校要买4套教辅:省教育厅推荐1套,由市财政埋单;市教育局又推荐1套,由区/县财政埋单;区/县教育局也推荐1套,由学校经费列支;最后,老师通常不怎么使用这些教辅,自己再推荐1套平时使用。

真 相

不同利益主体的博弈是复杂的。这里,我们抛开重重利益的纠葛,来看看教辅是怎样被选购的。

客观来说,老师确实需要一套统一的教辅,用来布置作业和复习备考。老师还要对这些练习进行批改、讲解和纠错。这些统一使用的教辅,最好统一来选购。

人们印象中,所有统一使用的教辅,都是老师收钱,一般人以为它们都是老师选购的。其实,剥开统一选购的层级,多的足以媲美洋葱皮。

 

注:表中取的是全国平均数据。目前我国在读约1.7亿中小学生。我国有334个地市,平均每个地市约51万中小学生;2851个县区,平均每个县区约6万中小学生。除港澳台32个省市自治区,每省约531万中小学生。初中在校生共4442万人,5万多所学校,平均每所学校856人。一般来说,中东部大于这个数据,西部小于这个数据。全县、市、省的统一选购,因为小学科目偏少,高中科目较多,取折中为人均5本。

从全国范围来看,各种情形都有。但不同地方的情形不同,可能存在一种或几种。不同的选购层级,往往对应不同的企业,结成不同的利益群体。事实上,由于我国中小学生人数众多,能拿下某个学段的某些学科,销量已经非常可观。

这8个层级又可以分为两大类:教育主管部门征订和学校征订。根据两者征订数量的大小,出版业分别称之为“大征订”和“小征订”。

总体来说,学校选购更接近教学一线,产品更能符合具体教学的需求。但它的问题是容易出现高码低折——比如一些教辅将定价提高,以50折给学校,学校以80折向学生收钱,中间有30%的利益空间。

教育主管部门的推荐,通常会对教辅进行价格限定,但因为他们选购的数量实在太大,利润依然可观。从几十年的经验看,地方保护和利益交换也很常见。

学校征订和教育主管部门征订都可能存在问题,我们该何去何从?

分 析

经济学界有句很流行的话:

花自己的钱办自己的事,既讲节约又讲效果;

花自己的钱办别人的事,只讲节约不讲效果;

花别人的钱办自己的事,只讲效果不讲节约;

花别人的钱办别人的事,既不讲效果又不讲节约。

无论是学校还是主管部门选购,其实都是在花别人(主要是家长、极少数是地方财政)的钱办别人(学生)的事,所以容易不讲效果(质量不好,或不适合),或不讲节约(价格较高,存在腐败)。

按说,“花别人钱办别人事”的效果这么差,应该是我们所极力避免的。

可现实中,这种情况很常见:学校统一采购的设备、营养餐,出版社统一采购的纸张,企业统一采购的原材料,单位统一购买的年货,以及各种政府采购与公共项目……无不如此。

而且,这是一种客观需要。

这种现象,在经济学有个相对成熟的理论,叫“委托-代理”理论。

“委托-代理”理论最初产生于企业管理领域,它认为:一方面,生产发展使得分工细化,所有者由于知识、能力和精力所限无法行使所有权利;另一方面,社会成长起一批有专业知识的代理人,他们有精力、有能力代理行使被委托的权利。

“委托-代理”关系在各个领域广泛存在:经济领域的经理人与所有者,医疗领域的病人与医生,教育领域的学生与老师,甚至,家庭中的孩子与父母……。可以说,但凡不能自己亲力亲为的事情,都存在委托代理。

委托代理的现象不可避免,但委托人与代理人又是不同的主体,两者都会追求自己的利益,其中就可能产生矛盾。

“委托-代理”理论探索了许多方案,以解决在利益相冲突和信息不对称的情况下,委托人如何激励和监督代理人。笔者总结起来,最根本的两条在于:一是尽可能利害相关,使代理人真正关心委托人的利益;二是尽可能减少信息不对称,减少中间层级,便于委托人监督。

孩子与家长,可能大家最没意见的“委托-代理”关系了,之所以找不到更好,是因为他们利害相关最大,信息沟通最畅,中间层级最少。

此外,社会还应该有一点共识:代理是有成本的,代理是需要成本的。我们需要研究的,是如何设计更好的方案,减少无谓的消耗,争取以合适的成本,实现较好的效果。

对于教辅来说,最根本的两个问题在于:一是谁能选一套适合的好教辅,二是如何最大限度减少其中的腐败。

综合分析,如果教辅的统一选用是需要的,一线教学老师(主要是各科任课老师;由于许多学校是统一备课,备课组/学科组推荐也相对合理)应该是最合适的人选了——他们与学生利害相关最大,选择最专业适合;由于他们统一使用的量相对最少,利益诱惑也最小,监督又最多最易。而且,他们推荐一本书,还要付出一个学期的劳动去批改和讲解作业。

一线教学老师推荐,有利于保证教辅的“质量”和“适合”。但他们也是代理,如何避免其中可能存在的价格虚高和回扣?综合起来,有两条措施比较有效:一是“选”、“购”分开,老师只作推荐,由学生/家长自行购买;二是要求所有统一推荐的教辅有最高限价(台湾地区即是如此)。

将教辅的选用交给一线教学老师,责任更加明确,便于问责,可以减少层层选购的重复购买,减轻学生负担。而且,将教辅的选用权还给基层师生,企业才会将研发重心放在一线师生,随一线教改不断创新,使教辅成为教学有益的辅助。

解 决

目前人们对教辅意见最大的两个问题,一是选购的教辅不适用,二是高码低折普遍。解决问题的关键,一是选用权交给一线教学老师,二是要求所有统一推荐的教辅有最高限价。

目前教辅的选购体系,是省里推荐、地市选用,学校必须选购目录中的教辅。它源于2012年教育部牵头发布的《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》,2015年国家新闻出版广电总局牵头修订《中小学教辅材料管理办法》,延续了这一精神。

2018年初,教育部废止了2012年通知。依照程序,目前问题的解决,似乎落到了新闻出版主管部门。但仔细分析,问题解决的关键,仍在教育部门。

新闻出版主管部门的职责,是管理教辅的供应环节——教辅的出版和发行。在此,已有教辅出版资质限制、严格内容质量检查等管理措施。而目前教辅的问题主要在选购环节,需要由教育主管部门来规范。

要保证教辅的质量与适合,最好将教辅的选用权交给一线教学老师。而要解决高码低折和腐败问题,最好对所有统一推荐的教辅进行最高限价。

建议要求老师统一推荐的教辅,印张定价不得高于上年一般图书平均定价。新闻出版主管部门每年发布的《全国新闻出版业基本情况》很容易取到这一数据,这是个相对稳定又动态的数字,可以省去因物价上涨带来的重新评估的麻烦。事实上,多数市场零售类教辅定价低于这一标准。因为课堂统一使用的教辅较多,此举可有效抑制高码低折。

限价的实施,如果由新闻出版主管部门在书号审批时进行约束,是比较容易操作的。但由于价格开放是市场经济的重要体现,新闻出版业限价受到严重制约。那么,另一个可行的方案,是教育部要求老师所有统一推荐的教辅有最高限价——教育部对系统内的采购有权这样规定,这并不违反市场规律。

总之,无论是教辅应该由谁来选用,还是要求统一选用的教辅有限价,都需要由教育部门来主导,其他部门予以配合。

后 记

作为出版行业研究人员,笔者直接跟踪教辅政策9年多——从政策出台的前期调研,政策文本的意见反馈,到几年来的落地执行。其中的复杂与博弈,超出我当初的预料。它也让我有机会透过一只麻雀,去观察和理解这个行业和社会的许多事情。

教辅横跨教育和出版两个系统,加剧了问题的复杂。为全面客观地了解情况,9年多来,笔者走访了无数机构与个人——出版系统的国有民营出版商、经销商、书店、出版管理部门,教育系统的老师、校长、教育主管部门。当然,还有教辅的最终消费者学生与家长。一圈下来,最大的感受竟是:没有一个坏人,每个人的选择都有合理甚至公心的成分。只是,不同群体的博弈能力是不同的。

现代社会分工越来越细,产业链非常复杂,一沙一世界,加剧了政策制定的难度。每个产业主体都有自己的利益,政策制定应该更多考虑消费者的权益。我们每个人成为教辅管理者和供应商的机率很小,但几乎每个人都是教辅的消费者。身为绝大多数领域的消费者,您希望规则如何确定?一本练习册的钱并不多,但学生使用率太高,涉及面较广,关系一线教学,关乎社会公义。

制度是人类理性的结晶。笔者相信,科学合理的制度,能够提高人们道德的底线。因此,笔者将多年的观察梳理出来,期待为行业管理积累理性,让后来者少走弯路。

——2020.3.12刊于《出版商务周报》,此为原文。 

(本文编辑:胡一格)

来源:百道网

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