【百道编按】教育出版是出版业的支柱。中小学阶段由于人数最多，是教育出版份额最大的一块。由于教材准入极为严格，而教辅相对开放，因此，众多出版机构集聚于教辅领域，教辅的规模比教材还要大。本文系全国人大代表秦福荣关于“把教辅推荐权还给任课老师的建议”，基础教育出版专家鲍红在该建议书之后提供了教辅市场全景图的分析与观察。
教辅是中小学生最常使用的助学产品，我国有近2亿中小学生，几乎每个学生都会用到。教辅又是相对便宜的助学产品，比起培训、家教、在线教育、学习机等，教辅的价格最低。
学生对教辅的使用有两种：一是学生自学，二是课堂统一使用。前者由学生与家长“花自己的钱办自己的事”，并不存在什么问题。问题在于，课堂教学统一使用的教辅，应该如何选购？
现实中，干预这套教辅选购的层级很多，从教育主管部门（省、市、县），到学校各级领导（校长、副校长、教务主任、年级主任等），都在插手教辅的统一选购。各级教育主管通过教育厅教辅目录干预选择，学校各级领导也经常通过各种渠道选购。而身为教辅使用者的一线师生，却缺少自主选择的权利。
目前各层级干预选购的问题在于：
一是干预层级过多，责任不明。不同层级选购的问题是不一样的，它使得教辅问题变得更加复杂，责任不明。治理措施往往顾此失彼，各方互相指责，互相推诿。
二是大量重复购买，加重学生负担。而一些主管机构推荐的教辅，或因不适合教学需求，或因上行下效，下级还要推荐选购，往往造成重复购买，既加重学生课业和经济负担，又浪费社会资源。
三是加大寻租腐败，扰乱公平竞争。教育主管部门和学校各级领导并不是教辅的消费者，他们却拥有主导众多学生选用的权力。如果公关一个人或几个人，就能拿下一个省、一个市县，哪怕是一个学校和一个年级的教辅，能够实现的销售量是很大的，为此公关也是划算的。它也让企业热衷于“找市长”而非“找市场”，加剧权力寻租与腐败，扰乱公平竞争的市场秩序。
总之，教育主管部门和学校各级领导选购，都是属于“花别人的钱办别人的事”，容易“不讲节约也不讲效益”。事实证明，离学生越远，选择越不专业，越难适合具体教学需求；同时采购数量几何级增加，采购利益也越大。
为了彻底解决教辅选购的问题，经过广泛调研，这里建议：将课堂统一使用教辅的推荐权交给该科的任课老师，采购权还给家长。任课老师可以从市场上选择适合自己的产品，而家长可以从任何渠道购买。
为什么要把推荐权交给任课老师？首先，他们是教辅的使用者。统一使用的教辅，是任课老师带学生一起使用，他们的选择最为专业和适合。其次，他们与学生利害相关最大。老师是教学的责任人，班级成绩直接影响他们个人的绩效与升迁。再次，他们的利益诱惑最小。一个老师只教1－2个班级，只有他最可能不因这点回扣，损害自己的教学质量——这是他更大的利益。最后，针对他们的监督最多最易。他们直接面对众多领导、同事、学生、家长的监督，相比之下，老师并不强势。而且，将教辅推荐权还给任课老师，也可明确责任，便于针对性地监督和管理。
同时，为最大限度地减少任课老师推荐可能产生的腐败，建议采取以下措施：
（1）将教辅的推荐权与采购权分开。
老师只有推荐权（保证质量），不能指定购买渠道，采购权交给出资的家长（保证节约），或由家长委托家委会、学生代表采购。家长采购的渠道是不确定的，可以切断销售方给老师的利益输送。
（2）对所有统一推荐的教辅进行最高限价。
在我国台湾地区，为防止老师推荐采购可能存在的腐败，规定统一采购的价格不超过100新台币（约合人民币20余元）。
我们可以借鉴这种做法。建议教辅的印张定价，以不高于上年一般图书平均印张定价为准。根据国家新闻出版广电总局每年发布的《全国新闻出版业基本情况》，2010～2015年，一般图书平均印张定价为1.8～2.3元。这是个相对稳定又动态的数字。事实上，多数市场零售类教辅定价低于这一标准。
如此，一是不用发改委物价局限价，因为数字是现成的；二是仅对统一推荐的教辅限价，并不违反市场规律；三是因课堂统一使用的教辅较多，此举可有效抑制高码低折。
（3）原则上实行一科一辅，有特殊需求老师征求家长同意后方可推荐。
多数老师认为，有一套合适的教辅好好处理，已经足够。但有些特殊情况，如小学生可能需要一本写字或口算，中高考复习时需要一些总复习和模拟卷等，任课老师在征求家长同意后可以推荐。
同时，学生与家长对推荐的教辅有最终决定权，可以选择买或不买。
将教辅推荐权还给老师，有利于教学质量的提升。因为有各种权力干预，一些企业将精力用在公关决定选用的机构和个人，既无精力也无动力去关心终端消费者的需求，致使产品创新不足，大量教辅停留在题海练习层面。只有消除各种权力干预，将教辅选择权还给师生，企业才会将研发重心放在一线师生，随一线教学和教改不断创新，真正成为教学有益的辅助。
观察与分析｜教辅问题全景图
鲍红
教育出版是出版业的支柱。中小学阶段由于人数最多，是教育出版份额最大的一块。由于教材准入极为严格，而教辅相对开放，因此，众多出版机构集聚于教辅领域，教辅的规模比教材还要大。
教辅出版的产业链，涉及上千家出版策划机构，数万个发行网点，各级教育主管部门，约2亿一线师生，以及数亿为其埋单的家长。
学生对教辅的使用有两大类：一是学生自学为主；二是课堂统一使用。前者由学生和家长自主选购，后者通常由教育主管部门或学校推荐统一选购。
于是，学生与家长自主选购、教育主管部门推荐选购、学校推荐选购，这三种选购模式，勾勒出教辅市场的全景图。
三种选购模式
1. 学生家长自主选购
学生家长自主选购的教辅，称为市场零售类教辅。它们在零售书店展销，由消费者自主选购，定价适中偏低，没有销售回扣，产品完全市场竞争，品牌认知度较高。
这是教辅市场最为健康的一个板块，基本没有什么社会问题，在此不多赘述。
2. 教育主管部门推荐选购
上世纪80年代，曾有教育厅与新闻出版局下发教辅目录，指定单位出版，计划经济色彩较浓。21世纪以来，教辅目录被明令禁止。但由于利益较大，屡禁不止，一些省、市、县教育主管仍在通过目录干预教辅选购。
2012年，四部委发布《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》，要求各地进行教辅评议公告。教育部和总署官员曾解释：这只是一个优秀教辅的评议，并不是当年的教辅目录。
教辅评议公告的初衷很好，执行中却出现很多问题，甚至比当年的教辅目录有过之而无不及，究其原因——
首先，原来的目录是非法的，现在的公告是合法的。原来目录被七部委明令禁止，一些地方虽做，但不敢明目张胆；而且学校可以从其他渠道选购。现在的公告是合法的，其形式与目录相似，许多地方已直接改名叫“目录”；而且规定学校不得推荐目录之外的教辅。不合法时尚且屡禁不止，现在有了合法外衣，后果就可想而知了。
其次，强制授权，限制了教辅数量。原来目录推荐的数量较多，现在公告的数量更少。这与授权的规定有关。通知规定“根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册应依法取得著作权人的授权”，其核心本来是“依法”，但各地执行中，要求所有同步教辅均须取得教材社的授权。于是，教材社惜权限授，有资格送审的，只有教材社自身1套，和授权当地集团的1套，市场供给大受限制。
再次，指定渠道，垄断了学校采购。通知要求，公告教辅由“新闻出版行政部门批准的发行企业”发行；而许多地方操作中，直接指定由新华书店发行。加之“其他教辅学校不得统一征订或代购”，结果成了：学校只能采购新华书店的产品。这样，许多学校不敢再买民营书店的教辅，或者民营书店销售的教辅，必须通过新华书店来结账。据国家新闻出版广电总局《全国新闻出版业基本情况》的数据，2012年到2015年，新华书店中小学教辅销售增长56亿多元，同期民营发行网点减少8000多家。
教育主管部门推荐的好处，是有政府限价，教辅平均印张定价在1.5元以下，价格较低。它的问题，是地方保护严重，产品质量平庸，而且容易产生寻租腐败。
评议公告的受益者，是极少数能够进入公告的出版社，和垄断销售的新华书店。而绝大多数无缘进入公告的出版和策划机构，则失去公平竞争的机会。
而那些受益于评议公告的出版发行机构，在获得市场垄断的同时，又受制于“一科一辅”和限价规定。身为企业，他们有业绩增长的压力，于是，他们不断扩大评议范围（从同步教辅，扩展到考试类教辅，再到作文、阅读、工具书……）；或不断增加教辅的印张和厚度，以提升定价（将教辅印张增加1倍，定价自然涨1倍），甚至最后定价与审核价格不一致……
3. 学校推荐选购
学校推荐选购的教辅，正常来说更适合学校需求，但它的问题在于高码低折（高定价低折扣）较为普遍。一些企业提高教辅定价，然后以较低折扣销售，利诱学校统一购买。经过多年发展，这批企业不断分化。一批重质量的产品脱颖而出，定价相对稳定；而一些质量欠佳的产品往往以更大的利益诱惑推荐，高码低折更甚。
2012年教辅管理规定，限制学校推荐公告外的教辅，对于高码低折类教辅是个打击。
但是，由于教育厅公告的数量太少，能够进入的出版社极少。一则为了增加市场供给，二则各方企业有寻求生存与发展的冲动，于是，新华书店又制作一个教辅目录，主要推荐当地未能进入公告的出版社的产品。当地出版社有资格进入新华书店目录，却缺少过硬的产品和营销力量；而原来走学校推荐的民营机构有产品，学校却不能再推荐。于是，这些出版社与民营机构合作，一起进入新华书店目录。具体分工是：新华书店制作目录，出版社负责上目录，民营机构负责产品策划与销售，再由新华书店向学校结账。
由于中间环节更多，这种教辅往往定价较高。但它们上了新华书店目录，学校就可以“合法”选购，并以全价向学生收钱（原来学校推荐时一般会给学生打折）。甚至没上新华书店目录的教辅，只要通过新华书店结账，学校就可以购买。
因此，现实中，学校推荐并没有消失，只是需要上到新华书店目录，或经由新华书店结账，就变得“合法”了。
目前教辅选购的问题与建议
很明显，学生和家长自主选购的教辅，并不存在什么社会问题。问题在于，课堂教学需要一套统一的教辅，这套教辅应该如何选购？
目前干预这套教辅选购的层级过多，从教育主管部门（省、市、县），到学校各级领导（校长、副校长、教务主任、年级主任等），都在插手干预教辅的选购。不同层级选购的问题是不一样的，它使得问题变得更加复杂，责任不明。治理措施往往顾此失彼，各方互相指责，互相推诿。
它的后果，对于教育系统来说，是教辅的使用者（一线师生）失去对教辅的选择权，难以选到适用的好教辅；而远离一线的各级主管部门主导权加大，权力越集中，越容易产生更大的腐败。对于出版系统来说，则是地方保护和利益交换盛行，企业“找市长”而非“找市场”，严重扰乱了公平竞争的市场秩序。
因此，我们应回归到事物的本原：将课堂统一使用的那套教辅的推荐权，交给该科的任课老师，采购权还给家长（或由家长委托家委会、热心家长、学生代表购买）。任课老师可以从市场教辅中选择适合自己的产品，而家长可以从任何渠道购买。
消除各种权力干预，将教辅选择权还给一线师生，企业才会将研发重心放在一线师生，随一线教学和教改不断创新，真正成为教学有益的辅助。
同时，它对于教辅行业也是一个正向的引导，让热衷于找关系的企业校正方向，让真正服务消费者的企业振作鼓舞，有利于产业的公平竞争与优胜劣汰。
问 答｜需要澄清的几点问题
1. 教辅会不会涉及意识形态安全
教辅主要是对教材知识点的演练，并不涉及意识形态。否则，当年老师蜡制刻板的习题，以及现在老师编写复印的试卷，就都是非法出版物了。
2. 教辅是增加学生课业负担与经济负担的罪魁祸首。
对于课业负担，国家教委《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》有一段表述：“中小学生课业负担过重突出表现在，有的学校随意增加课时，超纲授课，作业量大，考试频繁，资料泛滥；社会上各种竞赛、奥校、奥班、读书、评奖等活动名目繁多；一些领导部门向教育部门和学校下达升学指标等。”从中可见学生课业负担之根源。解决问题的关键，在于教学方式和评价机制的改变。
再说经济负担。一本市场类同步教辅定价在十几元到二三十元。再看与之功能相似的其他助学产品，培训和家教一节课几十到几百元，一台学习机每台几百到几千元。早在2010年21世纪教育研究院发布的北京“小升初”报告显示，每个小学生从3年级到6年级，就要参加各种占坑班、奥数班、英语班、特长班等，每个家庭平均花费87000元，这还不包括从几万元到几十万元的择校费。从中可大体看出，教辅在增大经济负担中的份量。
另据行业估计，我国小学生每年人均教辅消费约100元，初中生每年约200元，高中生每年约300－500元；目前中部地区农村用工平均为每天100元。对于绝大多数地方而言，教辅基本不会构成家庭负担。
3. 教辅质量都差不多，用谁的都无所谓，就看谁的营销厉害。
如果教辅质量都差不多，就很难解释为什么同一企业的产品，这一科卖得好，那一科卖得不好。多年来，在基层书店，谁家的物理教辅好，哪家的生物教辅好，都有口碑，说质量没有差别是难以置信的。应该相信，一个消费者一时的辨别力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别力肯定是准确的。
4. 教辅品种为什么那么多？
首先，教材品种多。教辅多是配套教材而使用。21世纪初，我国教材多元化。据《全国新闻出版业基本情况》显示，目前中小学课本有1万多种。教材品种多，配套教辅的品种自然也多。但学生并不会面对这么多产品，书店展示的品种也是有限的。
其次，教辅品种丰富。按学习进度分，有同步类、考试类；从编写方式分，有讲解类、讲练结合类、练习类；从内容上分，有专题类、作文类、阅读类、工具书类，等等。因为中考的区域化和部分高考的自主命题，出版商还会根据各地需求进行定制。甚至根据学生水平不同，教辅定位也有差别，有的面向尖子生，有的侧重中等生。
最后， 采购中的地方保护和利益寻租。大部分教辅是统一采购的，我国有2860多个县（平均每县约7万名中小学生），330多个地级市（平均每市约60万名中小学生），有一个县或市的订单，就足以撑起1套教辅。如此下来，教辅品种焉能不多？采购中的地方保护和利益寻租，加剧了教辅品种的过多过滥，阻碍了全国统一开放大市场的形成。
5.一点配套建议：优化考评方式。
如果单纯记忆和反复练习难以得高分，那么老师、学生自然不会用那么多练习类的教辅。如果考试中更看重学生的阅读、实践、理解与应用，那么所有教辅也会围绕这些主题下功夫。
考评是皮，教辅是毛。考评方式变了，教辅自然会跟着变。
6. 老师选购教辅都拿回扣。
首先，以往所有教育主管和学校领导推荐的教辅，都由老师布置收钱，人们将所有不满积于老师，老师有代人受过的成分。
其次，调研中发现，给老师送过回扣、或对自己产品销售不满意的人，更倾向于认为老师都拿回扣；而那些没给回扣、产品又卖得好的人，对老师的评价往往更积极正面。
也有人说，一些贫困地区老师发不下工资，全靠教辅回扣。这里分析一下，这么落后的地方教辅不可能无限买，县城以下都是熟人社会，老师这么做，还能面对左邻右舍的家长不？而且，谁说那些连老师基本工资都不发的主管领导，会比发不下工资还在上课的老师更有责任心呢？
笔者调查许多学生和家长，多数对自己的任课老师还是信任的。
如果我们信不过老师推荐教辅，那么又何敢将教学的重任委托于他们呢？
7. 统一采购都可能有回扣，教育主管采购，虽然利益大，但涉及面小；老师采购，虽然利益很小，但涉及面大，社会影响不好。
从经济规律看，老师推荐面临的责任大，利益诱惑小，腐败的可能性更小；而教育主管则相反。
教育主管腐败，不但失去监管权威，而且容易上行下效，恶化整个教育系统的风气。它甚至可能妨碍教育改革。有些教育主管部门既做裁判又做运动员，既命题考评，又在市场上销售教辅，并在试卷中采用自编教辅的题，吸引学校征订；还有的直接在书店卖学校单元测试用的试卷。因为有巨大的销售利益，他们也不愿轻易改变原来的考评方式。
再退一步，纵使老师推荐真有回扣，又有多少钱？市场同步教辅定价一般在十几元到三十元，学生购书一般有8折优惠，老师纵有回扣，一本也就三五元。纵使一本书有10元回扣，他还要为学生批改和讲解一学期的作业呢。想想10元钱在这个社会上还能买到什么？上一节培训课又得多少钱？反之，如果是校长或教育局长主导选购，销量与回扣几何级放大，他们又为学生做了什么？
8. 家长采购可能存在的问题
如果课堂统一使用的教辅交由家长采购，一些家长可能会嫌麻烦。而且每个家长去书店采购的时间和成本，远远大于统一采购的成本。尤其是一些留守学生家里只有老人，去趟书店更难，还可能选购出错。所以，允许家长委托统一代购可能更节约时间和成本。
9. 家委会采购会不会有腐败？
个人即是一名学生家长，班级采购小到学具，大到运动服，班级微信群里商议，均由热心家长代购。家长做这些事，多是赔钱又赔时间的，他们更愿意自己和孩子在班级留个好印象。同时，学校可通过一些制度设计来规避，有的学校为防家委会腐败，每年更换家委会成员。
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