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鲍红:解读《中小学教辅材料管理办法》

2016年08月31日   作者:鲍红

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【百道网·鲍红专栏】2015年8月3日,国家新闻出版广电总局、 教育部、国家发展和改革委员会发布《中小学教辅材料管理办法》(以下简称“办法”)。这是在2012年教育部等四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》基础上的梳理,是2001年《中小学教辅材料管理办法》的升级,是教辅管理最权威的政策指导性文件。办法出台的目的,是规范中小学教辅材料管理,切实减轻中小学生过重课业负担和学生家长的经济负担,它对规范教辅市场、减轻学生和家长负担确实具有一定成效。与此同时,各地执行中,也发现一些问题。在此,本文将一些容易出现问题的地方指摘出来,供行业监督。

 

(图片来源:Thinkstock)


中小学教辅材料管理办法

 

一、为规范中小学教辅材料管理,切实减轻中小学生过重课业负担和学生家长的经济负担,根据《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国价格法》《出版管理条例》等法律法规及国务院有关规定,制定本办法。 

二、本办法所称中小学教辅材料是指与教科书配套,供中小学生使用的各种学习辅导、考试辅导等出版物,包括:教科书同步练习类出版物,寒暑假作业类出版物,中小学习题、试卷类出版物,省级以上新闻出版行政主管部门认定的其他供中小学生使用的学习、考试辅导类出版物。其产品形态包括图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物等。

三、中小学教辅材料编写出版管理

(一)出版单位出版中小学教辅材料必须符合依法批准的出版业务范围。

(二)中小学教辅材料出版单位要严格规范对外合作行为,严禁任何形式的买卖书号、刊号、版号和一号多用等违法违规行为。

(三)教辅材料主要编写者应当具有相关学科教学经验且熟悉相关教材;各级行政主管部门和负责实施考试命题、监测评价的单位不得组织编写有偿使用的同步练习册、寒暑假作业、初中和高中毕业年级考试辅导类中小学教辅材料。

目前,由于中考由各地市教研室(部分由省教研室)题,各地学校征订的中考类教辅,绝大多数是当地教研室编写的产品。还有一些地方发红头文件,推荐直接署名“省教科所编写”“市教研室编写”或标注为“本书编写组”实际由当地教研室编写的教辅,要求各校统一征订。所有这些教辅,都是要收费的;而编写部门,也是有版税的。

不知这些省、市教育厅的教研部门,算不算“各级行政主管部门和负责实施考试命题、监测评价的单位”?

(四)鼓励有条件的单位组织开发供学生免费使用的教学辅助资源。

四、中小学教辅材料印刷复制管理

(一)出版单位应优先选择通过绿色印刷合格评定的印刷企业印制中小学教辅材料。

(二)出版物印刷复制单位在承接中小学教辅材料印制业务时,必须事先核验出版单位的委托印制手续,手续不齐或无效的一律不得承接。

五、中小学教辅材料发行管理

(一)中小学教辅材料须由新闻出版行政主管部门依法批准、取得《出版物经营许可证》的发行单位发行。未经批准,任何部门、单位和个人一律不得从事中小学教辅材料的发行。

因为不了解情况,发改委[2012]975号通知有“承担各省评议公告教辅材料发行的单位,应具备中小学教材发行资质”的规定。事实上,当时出版业并无这一资质。原新闻出版总署历次教辅管理通知中,都是强调由“新闻出版行政部门批准的发行企业”发行。2015年,发改委1199号文件发布,废止了[2012]975号通知。

直到目前,各地操作中,基本默认新华书店才有此资质,有的直接规定由新华书店发行。更有甚者,一些地方要求学校只能采购新华书店的教辅,否则就不合规。结果,同样是新闻出版行政部门批准的发行企业,民营书店销售的教辅,只能通过新华书店来结账。

《反垄断法》第三十二条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。

《反不正当竞争法》第七条规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动。”

文件明确规定在此,请大家再次确认。

(二)中小学教辅材料出版发行单位不得委托不具备发行资质的部门、单位和个人发行中小学教辅材料。

(三)在中小学教科书发行中,不得搭售中小学教辅材料。

六、中小学教辅材料质量管理

(一)中小学教辅材料出版、印制质量必须符合《中华人民共和国产品质量法》《图书质量管理规定》等有关法律规符合国家标准、行业标准及其他规范要求。

(二)中小学教辅材料出版、印制单位应当建立内部质量管理制度,完善中小学教辅材料质量管理机制。

(三)各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门负责对本行政区域内出版发行的中小学教辅材料质量进行监督检查。

七、中小学教辅材料评议管理

(一)各省、自治区、直辖市教育行政主管部门会同新闻出版行政主管部门、价格主管部门加强对中小学教辅材料使用的指导,组织成立中小学教辅材料评议委员会,下设学科组。学科组负责按照教科书选用程序对进入本地区中小学校的教辅材料进行初评排序,并提出初选意见,提交中小学教辅材料评议委员会审议后进行公告。

需要提示的是,2001年原新闻出版总署、教育部《中小学教辅材料管理办法》规定:禁止将一切形式的教辅材料编入《中小学教学用书目录》;各级教育行政部门和其他有关部门不得以任何形式强迫学校订购、中小学校不得组织学生购买、发行部门不得向学校征订或随教材搭售一切形式的教辅材料。2009年,教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、原新闻出版总署七部委《关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》再次强调:严禁印发教辅材料《推荐目录》、搭售教辅材料以及强迫学生购买教辅材料等违规行为。

2011年5月央视“新闻1+1”播出的《教辅,教“腐”》,9月“焦点访谈”播出的《教辅:挡不住的负担》,以及《中国青年报》等媒体,都曾曝光目录教辅强制征订的问题,一些地方教育主管因此触犯刑法的例子也不鲜见。

所以,2011年12月,教育部座谈最后一次讨论《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》时,有教育社建议将“评议公告”改为“推荐目录”,主持座谈的基教二司副司长申继亮说:这只是一个优秀教辅的推荐,不是目录。多部委一直强调,禁止教辅上征订目录,我们不能做目录。

2012年4月第九届民营书业高峰论坛上,原新闻出版总署产业司司长范卫平再次澄清:教育部做的是评议,不是目录。

十八届三中全会《决定》强调,要使市场在资源配置中起决定性作用,大幅度减少政府对资源的直接配置。李克强总理也多次强调,简政放权,是激发市场活力、调动社会创造力的利器,是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。

但是目前,一些地方将评议操作成当年的推荐目录,甚至比当年的目录有过之而无不及:推荐品种更少,强制征订力度更大。这种做法,显然违反了政策的宗旨。

(二)中小学教辅材料评议推荐的种类主要是与本地区使用的教科书配套的同步练习册,也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、初中和高中毕业年级考试辅导类教辅材料凡评议推荐的教辅材料应控制内容容量,避免增加学生负担。中小学教辅材料评议推荐的学科、年级由省级教育行政主管部门确定。一个学科每个版本教科书配套同步练习册送评数少于3种的,该版本该学科不予评议。

在一些地方的评议推荐中,除了同步练习、寒暑假作业、中高考教辅,还将写字、口算、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、幼儿园教材、专题教材、数理化公式……都列入评议,评议种类被不断扩大。

提供学生免费使用教辅材料的地方可自行确定使用教辅材料的种类和范围,但应符合《中华人民共和国政府采购法》有关规定。

(三)教辅材料评议委员会要确保专业性和代表性。教辅材料的评议推荐要做到机会均等、过程透明、程序公正教辅材料编写人员和被评议的教辅材料出版人员不得参加教辅材料评议推荐工作。

是否真正机会均等、过程透明、程序公正,外人很难知晓;但从评议的结果看,各省推荐的除了少数教材社的教辅,多是当地出版社的教辅:一方面省内地方保护严重,另一方面每个省的教辅都难以跨省销售。正如一位行业人士说:每个省都说自己的教辅是最好的,这本身是不是一种矛盾?

(四)省级教辅材料评议公告结果报教育部备案,抄送国家新闻出版广电总局、国家发展改革委、国务院纠风办。

八、中小学教辅材料选用管理

(一)中小学教辅材料的购买与使用实行自愿原则。任何部门和单位不得以任何形式强迫中小学校或学生订购教辅材料。

学生和老师是教辅的消费者,选择权本应在他们。但一些地方实际操作中,学校已没有选择权,更不要说学生和老师,“自愿”成了强制。有的地方为规避风险,让学生和家长签一份委托采购单,但采购单上只有1种同步教辅可供“选择”。还有的根本不征求学生和老师意见,直接统一配发。有的将配套版本都发错了——这已不是一省一地。

规定中的“任何部门和个人”不得强制订购,一些地方只指向民营书店,而教育主管和新华书店则可以堂而皇之地指定配发——有的还不止1套。

(二)各地市教材选用委员会根据当地教育实际和教科书使用情况,按照教科书选用的程序,从本省中小学教辅材料评议公告目录中,一个学科每个版本直接为各县(区)或学校推荐1套教辅材料供学生选用。地市教辅材料推荐结果报省级教育行政主管部门备案。

笔者以为,此处的本意在强调“一科一辅”,即学生1个学科只使用1种统一推荐的教辅。而多数地市的推荐目录上,就只有1种同步教辅。那么,这个地区城乡不同教育水平的学校和学生,已经别无选择。

(三)学生自愿购买本地区评议公告目录内的中小学教辅材料并申请学校代购的,学校可以统一代购,但不得从中牟利。其他教辅材料由学生和家长自行在市场购买,学校不得统一征订或提供代购服务。

正常教学需要一套统一的教辅,约80%的教辅是通过统一推荐销售的(原来约一半是教育主管部门推荐,一半是学校与老师推荐。现在学校不得统一征订或代购其他教辅(老师推荐学生购买都可能违规,一些地方不时到学校检查,发现一班有一半学生用同一种教辅,即视为统一推荐,要处分人),学生就只有评议目录中选了,相当于一纸评议卡住了教辅80%的市场。而各地市目录上只有1套同步教辅,怎么选择?何来自愿?有的地方教育主管甚至直接给出解释:这个“自愿”,是指学生在目录中选择的“自愿”。

鉴于一些地方要求学生必须从目录中选择,胡舒立的《财新周刊》几次报道教辅问题,并就此专函咨询教育部。对此,教育部的回复是:

“中小学教辅材料的购买和使用实行自愿原则”是指学生具有选择购买或不购买任何教辅材料的权利,无论目录内外。”

(四)任何单位和个人不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料。

现在一些新华书店和民营书店开始进入学校开店,这些开进校内的书店,是否可以推荐和销售教辅? 

九、中小学教辅材料价格管理

(一)各省、自治区、直辖市评议公告目录内的教辅材料价格管理按国家有关规定执行。

各省、自治区、直辖市物价主管部门要会同新闻出版行政主管部门,加强对列入本地区评议公告目录的教辅材料价格监管。

(二)对各省、自治区、直辖市评议公告目录以外的教辅材料,由出版单位自主定价。在每学期开学前,出版单位要在本单位互联网页显著位置,向社会公开所出版的所有中小学教辅材料价格情况,包括开本、印张数、印张单价、零售价格等情况,主动接受社会监督。

十、从事中小学教辅材料编写、出版、印制、发行活动的单位或个人须严格遵守《中华人民共和国著作权法》等有关法律法规,不得侵害著作权人的合法权益。

使用他人享有著作权的教科书等作品编写出版同步练习册等教辅材料,应依法取得著作权人的授权。

原新闻出版总署通知中规定:“根据他人享有著作权的教材编写出版中小学教辅材料,必须依法取得著作权人的授权。”一度引起歧议,有人以此认定一切配套教辅均为侵权。2011年9月,法规司司长王自强予以澄清:是否侵权是个复杂的法律认定,这句话只是《著作权法》基本精神的一个重申;至于侵权的界定,应根据相关法律规定来判断。

2011年12月,教育部通知最后一次征求意见座谈,这句话也引起很大争议。申继亮副司长说,他们已经征求过总署的意见,它就是总署解释的意思,即:这只是《著作权法》精神的一个重申,至于侵权的界定,是依据相关的法律来判定。

查询所有行政解释和法院判例,从没说同步教辅就是侵权。如北京市第一中级人民法院、北京市第二中级人民法院、北京市海淀区人民法院、北京市朝阳区人民法院、安徽省高级人民法院等对此的界定均为:编排体系和结构的设计并不具备著作权法意义上的原创性,因此侵权的判定应基于教材内容的使用方式和使用数量。

台湾教育出版发展历程与大陆相似,目前教材出版已完全开放,也未认定同步教辅侵权。

而目前各地的教辅评议,均将教材社的授权书当成评议送审的前提条件,不知要授权书的依据何在?

其结果,是授权成为关系教辅企业生死存亡的稀缺资源,授权费用普遍提高。而且教材社惜权限授,只授当地集团1套甚至不再授权。这样,有资格评议送审的,只有教材社自己的产品,和授权当地集团的1套,市场供给大受限制。而这极少数教辅垄断市场后,他们还有多大动力去提升质量和服务?

这里再次澄清:著作权是法律问题,核心是“依法”。行政规定只是提示尊重法律,并不是代替法律。

十一、中小学教辅材料监督管理

国家新闻出版广电总局、教育部、国家发展改革委及各省、自治区、直辖市新闻出版行政主管部门、教育行政主管部门、价格主管部门建立健全监督管理制度,接受社会监督。对群众举报和反映的有关教辅材料出版、印制、发行、使用和价格中的违规情况,由各级新闻出版行政主管部门、教育行政主管部门、价格主管部门根据本办法并按各自的管理职责调查处理。

(一)对违反本办法从事中小学教辅材料出版、印刷复制、发行活动的单位或个人,由新闻出版行政主管部门责令其纠正违法行为,依法给予行政处罚,按照相关规定追究有关单位和人员的行政责任。

(二)对违反本办法,强制或变相强制学校或学生购买教辅材料、不按规定代购、从代购教辅材料中收取回扣的单位和个人,上级教育行政主管部门责令其纠正违规行为,按照相关规定追究有关单位和人员的行政责任。

(三)对违反本办法,擅自或变相提高进入评议公告目录的教辅材料定价标准的,由价格主管部门依照《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》有关法律法规给予处罚,追究有关人员和单位的行政责任。

(四)违反本办法构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

十二、各地要建立工作经费保障机制,确保有关工作顺利开展。

十三、本办法由国家新闻出版广电总局、教育部、国家发展改革委按照行政管理职责负责解释。

十四、本办法自2015年10月1日起施行,2001年印发的《中小学教辅材料管理办法》(新出联〔2001〕8号)《新闻出版总署 教育部关于〈中小学教辅材料管理办法〉的实施意见》(新出联〔2001〕26号)同时废止。此前与本办法规定不一致的以本办法为准。 

(本文原载于:鲍红新浪博客)

来源:百道网·鲍红专栏

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